村民自治条例(最新中华人民共和国村民自治法)

■作者:孙北京再明律师事务所

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近年来，在各地“城中村”改造等一系列征收拆迁工作中，频频出现“打着村民自治的幌子，实际上是行政征收”的现象:由村民委员会或村民大会讨论征收补偿安置方案，然后由村集体经济组织和政府有关部门实施的集体土地征收方式。

为了避免复杂的征收程序，加快集体土地征收的进程，避免征收拆迁工作中的一系列矛盾，许多地方行政机关赋予村集体村民自治权，成为他们逃避责任的“挡箭牌”。

本文由邓青峰律师团队为大家解读最高人民法院第四巡回法庭行政法官的裁判规则，通过村民自治形成的行为是否属于行政诉讼受案范围。

根据《土地管理法》及其实施条例第四十六条的规定，在我国，征收集体土地的唯一合法途径是省级以上政府作出征地批准。

村委会既没有征地权，也不是制定和实施征地补偿安置方案的主体。即使村委会是征收主体或者征地补偿安置方案是由县级以上政府制定和批准的，其实质也是县级以上政府实施的征地拆迁行为，不属于村民自治行为，属于行政诉讼受案范围。

征收目的主要是为了满足村集体经济组织以外的土地使用者对建设用地的需求，或者根据城市规划对城中村进行改造；

在征收过程中，政府和自然资源主管部门主要在补偿安置被征收人的基础上收回土地所有权和使用权；

征收的结果是，集体土地在性质上转变为国有土地。

据此，我们可以从四个方面来区分政府主导的征收行为与村集体经济组织的自治行为，即谁发纸、谁拿地姓、谁出钱、谁拆房子。

如果一个所谓的“村民自治”行为是政府对外或对内批准的，后续变更后土地产权转移，补偿资金最终由政府支付，那么这个行为的“自治”性质无疑要打上一个大大的问号。

实践裁判案例1：（2020）豫行终276号行政判决书，要旨：

区政府制定了该村棚户区改造项目的搬迁安置方案，相关资金也由区政府予以保障。因此，应当认定区政府是涉案棚户区改造项目的行政责任主体。

虽然村民房屋拆迁补偿协议是村委会与村民签订的，但协议内容是根据区政府制定的拆迁安置方案，对被拆迁村民房屋的安置补偿和搬迁奖励。目的是促进和完成城中村棚户区改造，具有明显的行政协议属性。

因此，村委会与村民签订补偿协议应视为区政府委托的行为，其法律后果应由区政府承担。

实践裁判案例2：（2018）最高法行再108号行政判决书，要旨：

实践中，虽然有些补偿安置方案已经村民委员会讨论通过，……但行政机关是集体土地征收补偿安置工作的法律主体，应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。

如果行政机关在集体土地征收项目中的作用已经超出了《村民委员会组织法》规定的指导、支持和协助，而实际上是领导、组织和控制，相关土地的整体开发利用也已经超出了《村民委员会组织法》中村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，那么补偿安置方案的制定和实施就不属于村民自治行为，而属于行政诉讼的范围。

总之，“村民自治”模式下的征收性质，要综合考虑拆迁补偿方案的实际生产者、政府参与程度、土地收回后的用途等因素来确定。

如果补偿资金的实际生产者、实际支付者、土地使用的最终所有人或受益人、征收实施补偿方案的实际所有人均为政府及其相关部门，则应认定该行为超出村民自治行为范围，涉嫌规避征地审批法定程序，相关行为属于行政诉讼受案范围。

如果判定此类行为不可诉，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条设置的救济渠道将被阻断空。

形式上，村民只能依据《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款，向乡政府申请责令改正违法行为。

但在实践中，由于安置补偿方案本身是由区县政府审批的，这种做法往往是无效的，村民的权益不会得到有效救济。

最后，邓青峰律师团队在此提醒大家，当遇到类似打着“村民自治”、“协议搬迁”旗号的拆迁项目时，一定要及时咨询专业律师，通过申请政府信息公开等方式，了解项目所涉及的上述情况，确定履行补偿安置职责的责任主体，从而正确选择法律救济路径。

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