唐福珍事件(李乔明事件)

(农建/摄)

(本文首发于2019年8月22日《南方周末·国史新论·纪念新中国成立70周年系列报道之中国人》)

“所有公民都有权利和义务向国家机关提出批评建议。作为法学家，我们知道法律问题在哪里，我们可以提出更好的建议来促进法律的制定、改革和废除。”

十年后，蒋明安仍然清楚地记得他对那次建议行动抱了多大的期望。

2009年12月7日，北京大学法学院的五位学者以公民的名义通过特快专递向全国人大常委会提交了他们对《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)审议的建议。这五位学者是、、陈、钱明星和。

这个消息第二天就登在了报纸上，传遍了全中国。几天后，原国务院法制办邀请学者讨论《拆迁条例》的修改。

在等待法律修改期间，许多普通人来到这里向蒋明安反映拆迁中遇到的问题。“上课的时候，我经常站在教室门口。”

“没有我们的推动，这个规定(最终)会修改，但是几年就不好说了。”2019年8月，蒋明安告诉《南方周末》记者，2011年1月通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》相比旧条例有进步，但时至今日仍“不足”。

强拆悲剧触动法学家

在五位学者中，出生于20世纪50年代的蒋明安年龄最大，出生于20世纪70年代的沈绣年龄最小——他是这一提议的发起者。

2009年11月，成都女子唐福珍为了抵抗暴力拆迁，保护自己的三层楼房，在楼顶自焚。这场悲剧深深触动了沈绣。

沈绣回忆起2003年的孙志刚事件，当时北大师生建议全国人大审议《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违宪，促使国家废除收容遣送制度。“我老婆提醒我，(这次)我可以用同样的方式再向人大提交一份审议建议吗？”

沈绣立即联系了四位同事，大家一拍即合。其中，钱明星是研究民法的学者，其他三位和沈绣一样研究宪法和行政法。

“我们早就想过这个(拆迁)问题，但之前没想到会采取这种方式。他(沈宇)的做法，我个人觉得挺好的。”蒋明安在20世纪90年代初开始关注拆迁，并派学生为拆迁户提起行政诉讼。他发现，拆迁矛盾的激化与拆迁条例中一些条款的不合理有很大关系。“我们早就认为这些规定应该修改”。

在三千多字的提案中，有学者直接表示，拆迁条例与宪法和物权法保护公民房屋和其他不动产的原则和具体规定相抵触。比如房屋征收与补偿的主体应该是国家，但条例将补偿主体定位为拆迁人；房屋拆迁前应当依法征收，但条例授权房屋拆迁管理部门在不依法征收的情况下，将拆迁许可证交给拆迁人。

“(2004年)宪法修改后，明确规定国家可以征收公民的私有财产，并且只为了公共利益进行补偿。旧法规没有区分公共利益和商业利益。“沈绣说，在商业利益的驱动下，从政府获得拆迁许可的开发商与普通百姓携手抗争，暴力拆迁接连发生。

在提案的最后，五位学者根据《立法法》的规定，请求全国人大常委会对拆迁条例中“与上位法相抵触”的问题进行审查。

“所有公民都有权利和义务向国家机关提出批评建议。作为法学家，我们知道法律问题在哪里，我们可以提出更好的建议来促进法律的制定、改革和废除。”蒋明安说，如果一个法学家不接触社会，不参与法律实践，他的要求可能会脱离现实。“他的学生不愿意听他讲课，他很难成为一名合格的法学教授。”

“往前进的一小步”

在提案发出的当月，全国人大法工委、国务院法制办先后召集学者座谈，称早在2007年《城市房地产管理法》修订时，就已经认识到拆迁条例必须修改，但有些问题还没有考虑成熟。

“在我们写这封信之前，新规正在修改，但总是一个’空的转弯——提上了日程，但没有实质进展。”我向《王西欣南方周末》记者回忆说，在讨论中，全国人大法工委的官员也肯定了学者们通过写作来行使公民权利的行为。

“自从收到我们的审查建议后，他们加快了修改的速度.”沈绣回忆说，2010年1月20日，国务院法制办再次召开座谈会，拿出修改后的《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》供学者讨论。在听取学者意见，稍作修改后，1月29日，新规草案千呼万唤始出来。

那段时间社会上关于“拆改”的讨论空热烈。沈绣本人也收到了数百封信，有些是支持的，有些是有争议的。媒体还经常发布新闻报道或组织各利益攸关方代表之间的辩论。

2010年底，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(第二次公开征求意见稿)。“两次征求意见，这在行政法规史上还是第一次。”沈宇说，这说明社会对拆迁问题的关注度很高，观点也很多元。

2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式颁布，原拆迁条例同时废止。

新条例删除了“拆迁”一词，明确规定，为了公共利益的需要，对国有土地上的单位和个人实行征收，并对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。在列举什么是“公共利益”的同时，新条例还规定，政府对被征收人的补偿应当足额发放，专款专用。

“形式上，它解决了我们在建议中提到的问题.”沈巍说。

然而，当人们庆祝新条例的到来时，时任国务院法制办负责人对学者们说了一句话:“我们的条例只是中国拆迁制度向前迈出的一小步。”十年过去了，这句话仍然深深打动着沈绣。

十年建言不止

《国有土地上房屋征收与补偿条例》大大提高了对城镇居民权利的保护，但不能涵盖农村集体土地上的房屋。

沈绣估计，2011年新规出台时，中国70%至80%的暴力拆迁实际上都发生在农村集体土地上。“到现在，八年过去了，集体土地征收补偿还是特别复杂，矛盾很多。这涉及到整个土地制度。”

这也是蒋明安认为新规定“不充分”的原因之一。他呼吁制定《不动产征收补偿法》，同时规范城乡土地和房屋的征收补偿。

目前，《土地管理法》的修改正在深度博弈，蒋明安还在出谋划策。他提出了一个方案:严格控制征地范围，对于大量非公共利益的开发商，不要政府强制征收。“让开发商自己和农民谈‘买卖’。选择多了，地价自然能降下来。”

沈绣认为，为了彻底解决这一矛盾，公众参与应该提前到项目规划阶段。

“虽然我们也规定了规划要有公众参与，但这还不够。”沈华这几年一直在各地做调研，发现有些地方也会发布项目策划书，但是里面的专业术语太多，老百姓根本看不懂，也提不出什么具体意见。项目推进到一定程度，老百姓就会有反应。

“有些国家要求在设计和规划时，用通俗易懂的语言告诉人们。我想怎么改？可能涉及到什么样的利益？对此你有什么看法？”沈巍表示，与其在项目推进过程中与土地、房屋征收者发生冲突，不如一开始就考虑各方利益。

“在征收补偿中，人们最关心的其实不是为什么征收，而是你给了多少补偿。”王西欣认为，新条例最大的问题是，它仍然没有为公民财产权的补偿提供一个公平合理的操作路径。没有规定房屋征收补偿标准，而是下放权力给地方政府。

“(规定)不定价本身没问题，因为各地价格差异很大。但是你(当地政府)怎么定价？应该规定这个程序。”王西欣还希望今后能够通过正式立法设计出更合理的制度安排。“与国务院制定的行政法规相比，立法涉及的社会参与度更高，受益面更广。”

南都记者谭畅南方周末实习生张坤坤