作为东亚乃至亚洲为数不多的发达国家，韩国拥有良好的经济和文化实力:人均GDP超过3万美元，旅游风格传统与现代相结合，影视音乐作品出口世界各地...这些都是众所周知的韩国特色。说到国家首都，很多人会不假思索地回答:首尔。其实还有一个鲜为人知的行政首都。

▲首尔街景。它是中国最大的城市，也是世界级的特大城市。

这个行政首都是位于韩国中部的世宗特别自治市。从2003年国会通过新行政首都特别法，到2007年建都，最后从2012年开始，韩国的主要国家机关和立法机关，包括九部两厅，依次迁到这个地方。世宗新首都的规划经历了不断的磋商和协调，前后跨越了几个总统任期，其间有许多波折、认同和争议。

▲红色区域是世宗直辖市所在地，也是韩国唯一的直辖市。

无论是市政基础设施的建设，还是作为政治中心的管理经验，还是对全国经济发展的示范作用，首尔都比这个新成立的世宗市强很多。即便如此，首尔的行政地位还是被世宗削弱了。

韩国为什么要花巨资设立这样一个行政首都？在漫长的建都过程中，隐藏着哪些鲜为人知的秘密？世宗分散首尔行政压力后，给两地发展带来了哪些新的机遇？

▲红色区域是首尔的地理位置。

一、首尔地位的确立

首尔作为韩国最大的城市和真正的首都，历史悠久。早在朝鲜半岛三国时期(大致从南北朝后期到唐初)，即高句丽、百济、新罗并行时期，卫理城就作为百济的都城而存在，也开启了卫理城作为都城的辉煌历史。舒适城大致是今天的首尔地区。

▲三国时期朝鲜半岛的权力划分图

地处半岛交通枢纽、临海的优势，让威利城一直是三国觊觎之地。公元668年，新罗、大唐灭高句丽、百济，基本实现了朝鲜半岛的统一。这一时期也被称为新罗统一时代。后来大唐成功接受新罗为属国。

这时，舒适城也被赋予了一个全新的名字——汉阳。统一后稳定的社会环境为汉阳后来的崛起奠定了坚实的基础。

▲百江口战役战略进攻图。此战之后，百济这个有着慰灵仪式的城市宣布国家灭亡。

重要的地理位置和周边国家的暗中支持，使得朝鲜半岛分裂的暗流再次涌动。统一的新罗政权存在200多年后，后百济、高丽政权再度复兴，与新罗政权形成新的三分天下局面。

但是，无论局势如何变化，半岛统一的趋势仍然是不可逆转的趋势。公元935年，韩国以极大的实力合并新罗，并于次年联手消灭百济政权。此后，朝鲜半岛再次迎来统一，建立了高丽王朝，在南北中间以荆凯(今开城)为首都。

▲图中的标记是北京所在地。

此时，随着朝代的兴盛，汉阳的地位也不断突飞猛进。首先，为了突出汉阳的重要位置和意义，改名为“南京”，意为“南方之都”；其次，在行政规划上，南京市分为多个零散的区域，每个区域的分工非常明确。这一系列措施也奠定了该城作为当时王朝“第二城”的基础。

▲韩国独特的宫殿和亭台楼阁

如果说高丽王朝是汉阳腾飞的基石，那么随之而来的高丽王朝就是其确立地位的辉煌时期。392年，掌握军事大权的朝鲜将军李成桂废黜了恭让王，自立为王，并将国名改为“朝鲜”。这宣告了朝鲜王朝的正式建立。

为了削弱对前首都统治的威胁，并加强对北方的管理，李成桂决定迁都汉阳，并将首都重新命名为汉城(今首尔)。这也是首尔首次被定为首都的时间。建都后，景福宫、昌德宫、昌庆宫等五座宫殿相继落成，标志着首尔作为国家首都的无比尊贵。

▲首尔东阙，那里有昌德宫、昌庆宫等宫殿。

朝鲜王朝统治半岛数百年，经历了国家从封建走向现代的过程，也见证了首尔从落后走向繁荣的局面。朝鲜半岛的现代化始于19世纪末，在工业、贸易和文化等各个方面都改变了这个国家。首尔作为桥头堡，依然处于发展的前沿。

东亚第一个将电力引入皇宫的城市，韩美出资成立有轨电车公司，打造当时最先进的下水道系统……首尔在城市建设方面走在了全国乃至亚洲的前列。一位美国旅行者对首尔评价很高，他说“最有趣、最先进的城市只有几步之遥”。

▲1887年在景福宫，朝鲜半岛点亮了第一盏电灯。

时间来到20世纪，朝鲜半岛的命运再次改变。1910年，大韩帝国因对敌防御薄弱，被迫与日本签订《日韩合并条约》。这一条约的生效标志着朝鲜半岛进入了持续数十年的日本统治时期。朝鲜总督府是日本在朝鲜半岛的最高统治机构，位于首尔。

▲日韩共治时期的半岛划分图。

日本在朝鲜半岛长达35年的占领时期，由于帝国国有化运动等强有力的统治手段，当地人民遭受了无尽的精神和肉体折磨。但在压迫的同时，日本的一些殖民政策客观上促进了朝鲜半岛跟上现代化的发展趋势。

着眼于毗邻日本、背靠中俄的战略要地，殖民当局将其纳入整个国家的经济规划体系，铁路、机场、工厂、学校等基础设施如雨后春笋般发展起来。虽然从本质上来说，这些都是为了更好地服务于日本的工业化进程；但从长远来看，正是他们的存在，使得朝鲜尤其是韩国的工业体系得以更快的建立起来。

▲首尔京都帝国大学是当时日本及殖民地为数不多的帝国大学。

二、首尔，浴火重生。

日本占领时期结束了，标志是第二次世界大战的结束。这一次，因为东西方阵营的对立和意识形态的不同，朝鲜半岛再次接受了一分为二的命运。第三线以北朝鲜民主主义人民共和国为界，朝鲜半岛以南大韩民国为界。位于南方的首尔自然继续作为韩国的首都存在。

▲同种，但还是避免不了互相讨厌。

但当和平稳定没有持续多久，朝鲜战争的爆发再次让首尔陷入近乎毁灭的境地。首都的地位及其靠近朝韩分界线的位置，使得首尔在交战双方之间反复“易手”。在北方政权的挑衅下，硝烟弥漫，市政府被毁，百姓逃亡，这是首都无法承受的战争之痛。

▲粉色区域是韩朝军事分界线(三八线)，黑色区域是首尔。他们之间的距离很近。

战前首尔有180万人口，但经过三年战争，市区人口直接下降到6万左右。

▲首尔流亡民众逃往周边地区。

战后，一切都成了废墟。着眼于长期发展战略，韩国政府推出了经济发展五年计划等一系列有利于国家工业化进程的措施。工业化的推进意味着为国家财政增长安装了强大的引擎；首尔作为首都，得益于大城市的虹吸效应，再次成为人口的重要输入地。

▲20世纪50年代至90年代首尔人口变化趋势

人口的快速增加，随之而来的是城市间的拥挤和短缺空。为此，首尔数次扩大其市区面积，吞并了周边一些城镇:1963年，合并了光州郡、扬州郡、始兴郡、江南地区等几个郡，将市区面积扩大到近600平方公里；1981年，新江东区、恩平区成立；90年代中期，中路区彻底重组...

▲首尔行政区划图

尽管考虑到人口问题、发展规划等因素进行了城市扩张，但仍未根除城市化进程中的各种弊病，甚至愈演愈烈。

首先，工业生产带来了大量的污水，但是污水处理工程总是配不上。因此，汉江出现了多起重金属超标的丑闻。其次，在惠及民生的住房问题上，由于外来人口过多和房地产投机过热，土地价格不断上涨。高楼林立的繁荣背后，分布在城市各个角落的城中村正面临着逐渐恶化为贫民窟的危机。

▲首尔平均房价居高不下。

作为首都，作为政治中心的首尔在国民经济中也起着主导作用，这使得整个城市逐渐出现“超负荷”状态。在此基础上，地缘政治考虑是最终促使韩国政府设立行政首都的重要诱因。

第三，众说纷纭的新资本

首尔位于汉江沿岸，最北部距离与朝鲜民主主义人民共和国的军事分界线仅约40公里。自韩朝政权对抗以来，双方只签署了临时停战协定。事实上，对抗的状态并没有消除。被称为国家“咽喉”的行政中心，位于战争爆发的最前沿，令许多官员和民众担忧。

▲近年来，由于战略调整，驻首尔美军向中部地区转移，导致首都军事安全水平下降，令人担忧。

在各种因素的综合作用下，迁都的声音也慢慢浮出水面。这个想法在2002年首次提出，当时的总统候选人卢武铉将迁都作为他未来执政后的一项重要措施。两年后的2004年7月，相关决策部门正式宣布建立新的行政首都。地址选在焉耆-周公地区，并给它起了个新名字——世宗特别自治市。这个名字的灵感来自朝鲜王朝的第四任国王世宗。

燕地区能受到青睐主要有以下三个因素:梅湖川与晋江汇合处水资源丰富；交通条件便利，连接首尔和釜山的景福宫高速公路穿越；面积广，未开发土地多。

▲世宗市的地理位置

2012年7月1日，历时5年建成的世宗市正式宣布竣工。这一计划开始时，原本打算搬迁包括总统府在内的首尔所有行政机构。但领导人的频繁更迭，始终无法在这个问题上保持一致的看法。

自2012年9月第一行政机关搬迁以来，已有36个部门陆续来到世宗市办公。但代表最高政治意志的总统府、国会、大法院等机构依然驻扎在首尔，一动不动。

总的来说，对国家发展和社会稳定起重要作用的核心部门留在首尔，剩下的相对冗杂的职能部门大多迁移到世宗市。

▲完全完工的世宗城，城市面貌大不相同，吸引了很多外地人寻找机会。

世宗市的存在接管了首尔很大一部分国家职能机构，大大减轻了其行政压力，有利于更好地释放经济发展活力，也可以遏制“城市病”的进一步蔓延。

▲世宗建城以来，人口发生变化，呈逐年增加趋势。预计2030年，全市人口将达到50万。

虽然世宗市的建立对国家、首尔乃至世宗来说都是双赢。但背后的争议同样令人痛心。

在世宗成为行政首都之前，可以说是一片几乎未开发的荒地。作为一个政治中心，它需要花费巨额资金进行硬件和软件的建设，这在中国引起了很多批评。迁都的决定最早是由前总统卢武铉提出的。后来，韩国历任总统对此措施持不同意见。因此，在不同的政府任期内，出现了许多关于迁都分歧的内部丑闻。

▲2010年，韩国总理郑云灿因世宗迁都与李明博总统意见不合。最后，他无奈递交了辞职申请。

无论是首尔还是世宗，将国家行政职能与经济职能灵活分离，采取“双资模式”，都是解决“城市病”，促进国家长期健康发展的可行措施。这对于很多和韩国情况相同的国家来说意义重大。

作者:陈祥成

编辑:托马斯(唐)