中国政策性银行(中国政策性银行有哪三家)

涞源21世纪经济报道

记者杨志进上海报道。

编辑张行

21世纪经济报道记者采访了解到，通过扩大信贷投放，三家银行尤其是国开行、农发行在稳增长过程中起到了重大作用。

近年来，国家加快棚户区改造，让亿万居民“出棚进楼”，改善了民生，同时也有效拉动了投资，促进了消费。

时间可以追溯到五年前。2014年一季度，中国经济增速降至7.4%，比去年同期回落0.5个百分点。当年4月2日，国务院常务会议决定，国家开发银行设立专门机构，重点支持棚改等相关项目。在市场人士看来，棚改是稳投资乃至稳增长的“重要抓手”，一直延续至今。

为了解决资金来源问题，央行创建了PLS向CDB提供资金，后者再向地方政府发放棚改贷款。2015年10月，PLS的支持对象扩大到农业发展银行和进出口银行，支持领域扩大到水利建设、“走出去”等项目。

依靠PSL的加持和通过债券市场融资的优势，三家银行的资产负债表在5年内迅速扩张。

年报数据显示，2018年末CDB资产16.1万亿，较2013年末增长97.6%，资产规模仅次于四大行；同期农发行资产6.85万亿元，比2013年末增长1.6倍。期间超越民生、中信、浦发、兴业、招商五大股份行，扩张尤为迅猛；工商银行的资产从2013年的1.88万亿增长到2018年的4.19万亿，增长了1.2倍。同期，国有大行和股份行的资产增加了60%左右。

与上市银行不同，三家银行只发布年报，年报内容没有上市银行详细，相对“神秘”。因为他们承接一些政策性业务，且规模庞大(三家银行总资产达27.2万亿)，所以他们的变化也需要关注。近日，农发行公布了2018年年报，三家银行年报披露完毕，构成了观察三者变化的重要窗口。

21世纪经济报道记者了解到，通过扩大信贷投放，三家银行尤其是CDB和农发行在稳增长过程中发挥了重要作用。但由于部分业务与政府信用绑定，有添加隐性债务的嫌疑。在新形势下，传统的政府业务也面临着转型的问题。

扩展路径

基建业务一直是CDB的专长，也涉及棚改业务，但早期规模并不大。二零一四年，在央行PSL的支持下，CDB发放的棚改贷款规模快速增长。

年报显示，2013年CDB仅发放棚户区改造贷款1060亿元，2014年增长近两倍至4086亿元，2016年继续增长至9725亿元。此后有所回落，2018年新增规模不到7000亿。

经过几年的大规模投入(2014-2018年总计3.71万亿)，棚改贷款已经成为CDB最大的业务。年报还显示，截至2018年末，CDB贷款余额为3.2万亿元，占全部贷款余额的27.4%。第二大业务是高速公路贷款，占比比棚改贷款少11%。

专注于粮棉油和三农贷款的农发行在2016年大规模介入棚改业务。相比CDB，农发行的优势是员工多，网点丰富:农发行员工超过5万人，CDB不足1万人；发行了近2000家县级支行，而CDB仅在省会城市和副省级城市设有分行。

“CDB的棚改项目，大部分都是和省、地级市政府合作，统一贷款、统一还款。多年来，农业都是县市两级耕种，争取了很多县市两级的棚改项目。”中部某省市级投资公司融资部人士表示，“因为项目风险低，收益有保障，所以基本绑定了政府信用。”

农发行年报显示，2015年农发行发放的棚改贷款仅为283亿元，但2016年激增至2133亿元，之后进一步上升，2018年攀升至5876亿元。四年来，农发行累计投放1.25万亿，棚改贷款也成为农发行的主要业务。

一方面，棚改贷款的大规模发放来自央行PSL的支持。2014年央行提供PSL资金3831亿元，2014-2018年提供PSL资金4000-1000亿元。截至2018年底，PSL余额已增至3.37万亿。

另一方面得益于政府购买棚改服务的交易结构设计。主要模式是棚改主体将政府购买服务合同质押给银行进行融资。根据合同，政府分期向企业支付采购资金，用于项目资本金投入和偿还银行贷款。从渗透的角度来看，本质上是棚改财政贷款兜底，有添加隐性债务的嫌疑。

在上一轮稳增长中，专项建设基金也是一个重要方式。其运作模式是CDB和农业发展银行向邮政储蓄银行发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金。CDB或农发基金将以股权形式投资于项目公司。

在大规模投资的情况下，该基金投资了一些私营企业项目。但出于风险考虑，在增信模式中，国家开发基金和农发基金要求地方融资平台按约定回购基金持有的民营企业项目股权，民营企业则从地方融资平台回购股权。如果查阅市一级融资平台公司的工商资料，可以发现其股东大多拥有农发基金或CDB的股份。

“上一轮稳增长主要是通过专项建设基金提供资本，但最终增加了政府的隐性债务。所以这轮稳增长直接用地方政府债券来提供资本。”一位外资银行银行业分析师表示。

建设专项资金下降。以CDB为例。2015年末，其专项债券余额为0.58万亿元，2017年增至1.39万亿元，但2018年回落至1.35万亿元。分析认为，这可能是部分地方政府提前回购了专项建设基金。

转型之路

记者了解到，CDB和农发行的棚改、水利、公路等基础设施业务此前大多与政府信用绑定，这可能会增加隐性政府债务。

“项目不缺，但做起来难，”西部农业大省信贷部门的一位人士表示。如果新的隐性债务将被追究责任，这是一个巨大的风险。所以我们对政府项目比较谨慎，只做一些收益能覆盖本息的项目，但是收益从哪里来是个大问题。"

最近她还接到一个任务，就是了解在政府隐性债务清理导致政策压力越来越大的背景下，农发行和地方政府如何继续合作，包括业务发展方式、品种、模式的变化。

记者了解到，农发行近日下发通知，要求各分行积极支持TOT贷款项目。文件称，TOT模式作为PPP项目中的重要模式，有利于盘活政府存量资产；支持TOT模式可以帮助地方政府减轻财政负担，深化政策性银行与地方政府的合作关系。

市场分析人士认为，一些金融机构之前已经尝试过一些TOT项目。农发行现在介入是因为传统的平台业务(如棚改、水利贷款)有增加隐性债务的嫌疑，农发行的政府业务大幅减少，急需寻找新的投资方向和模式。

CDB也有一些探索。今年3月，国家开发银行行长郑志洁在接受采访时表示，建议扩大PSL范围，加大对实体经济发展的支持力度。今年7月初，浙江省发改委和浙江发展银行发布的通知显示，PSL扩大了支持范围。

通知称，对“一带一路”、国际产能及装备制造、生态环保、地下管道、科技创新与研发、清洁能源、集成电路及配套产业等领域符合抵押补充贷款资金(PSL)申请标准的项目，给予低成本资金支持。

从广义基建来看，截至2018年末，CDB铁路、公路、电力、公共基础设施、棚户区改造贷款余额占比近70%。在严格监管下绑定政府信用显然是违法的，需要探索新的模式。“这里面肯定有阵痛。”CDB西部某分行信贷部人士坦言。

“与农发行相比，进出口银行侧重于外贸业务信贷，对政策性业务的坚持贯穿于成立至今，方向比较明确。”上海某券商首席分析师表示。由于三家银行是债券市场的主要发行人，因此也受到债券市场参与者的关注。

利率市场化影响

与商业银行通过存款筹集资金不同，CDB、农业发展银行和出口银行主要通过发行债券筹集资金。

年报数据显示，截至2018年末，CDB、农行和CDB应付债券余额分别为9.1万亿、4.2万亿和2.6万亿，分别占其负债的61.4%、63%和66%。鉴于债券市场的利率已经市场化，现在贷款利率锚定LPR，三家银行的资产也将市场化，因此资产和负债将率先实现市场化定价。

一些商业银行也担心，商业银行的负债主要来自存款，存款利率成本短期内很难降下来。然而，CDB、中国银行和农业发展银行依靠国家信用在债券市场筹集资金，成本低于存款利率。如果三家银行都涉足一些商业业务，会有明显的优势。

事实上，如何准确界定商业业务和政策性业务也是三家银行需要面对的争论。中部某市农发行信贷人士介绍，今年首次投放部分小微贷款，增信主要由省担保公司担保。传统上，对小微企业的贷款是商业业务，但在支持小微企业的大背景下，这种业务具有政策含义。那么如何定义呢？

从经营数据看，2018年，CDB实现利润1121亿元，较上年略有收窄；农发行净利润181亿元，同比微增5.8%；工商银行净利润由2017年的亏损122亿变为2018年的盈利48.2亿。

“2015年外汇注入后，中国银行在获得450亿美元外汇后，保留了海外经营。2017年人民币升值，中国银行汇兑损失；2018年人民币贬值，获得汇兑收益，导致利润发生变化。”某外资银行汇率研究总监表示。

但他提醒，这种操作还是正常的，要看观察的角度。一些企业倾向于避免外汇损益的大幅变动，往往会增加套期保值操作。但对于汇率变动导致的估值波动接受度较高的企业也很常见。