巴塞尔协议3(巴塞尔协议一二三)

作为对全球金融危机的快速应对，2010年12月17日，巴塞尔委员会发布了《巴塞尔协议ⅲ:增强银行和银行体系稳定性的全球监管框架》(以下简称2010版巴塞尔协议ⅲ)，强化了资本工具的资格标准，提高了资本充足率的监管要求，但仍沿用巴塞尔协议ⅱ的风险加权资产计量框架。经过7年的研究讨论、影响评估和复杂博弈，2017年12月8日，巴塞尔委员会发布了《巴塞尔协议ⅲ:后危机改革最终方案》(以下简称《最终方案》)，对2010版巴塞尔协议ⅲ进行了补充和修订，核心是重构风险加权资产计量的监管框架。《最终方案》的发布，标志着巴塞尔委员会完成了资本充足率监管三大基本要素——资本工具合格标准、风险加权资产计量方法和资本充足率监管要求的改革进程。后危机时期国际资本监管规则改革的尘埃，将对全球银行体系的运行产生持久而重大的影响。

最终计划的背景

资本充足率是资本与风险加权资产(RWA)的比率。加权资产计量是资本充足率监管的技术核心，也是资本充足率监管整体框架的基础。加权资产的重要性可以从四个角度来理解。第一，从资本的数额来看，在资本充足率监管要求成立的情况下，风险加权资产的大小决定了单个银行的资本数额下限。其次，从商业银行的行为来看，采用不同的风险权重方法，不仅会导致计算出的资本充足率水平不同，还会对商业银行的经营行为产生影响。使用监管部门规定的风险权重计算风险加权资产，与银行实际计量和管理风险的方法和能力脱节，可能对银行形成不当激励；然而，采用基于银行内部风险模型的风险加权资产计量方法(以下简称“模型法”)有助于提高监管资本要求的风险敏感性，但也为银行利用内部模型实施监管套利提供了机会。第三，从监管部门的行为来看，简单风险加权法具有可复制性、可比性和可验证性的优势，监管部门很容易保证计算结果的可靠性和可比性；然而，模型方法对监管当局如何确保风险加权资产计算的审慎性和可比性提出了严峻挑战。第四，从竞争公平的角度来看，采用不同的风险加权资产计量方法，会导致不同银行的资本充足率不可比。即使所有银行都采用模型法，模型假设、模型方法论、数据基础的差异也会导致不同银行的资本充足率计算结果存在巨大差异，造成不公平竞争。

从巴塞尔协议的演进历史来看，巴塞尔I框架下各类资产的风险权重由监管部门指定，计算过程简单透明，但过于粗糙，缺乏风险敏感性。随着风险计量技术的进步，在行业的推动下，新巴塞尔协议赋予商业银行在计算风险加权资产时更多的选择(如图1所示)，特别是允许银行采用内部风险计量方法(包括信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法，以下简称“模型法”)计量风险加权资产，以提高资本要求的风险敏感性。

金融危机是监管体系的试金石。危机期间理论上成立并被业界推崇的风险加权资产计量方法的表现使其饱受诟病，巴塞尔资本监管框架的可信度受到前所未有的质疑和挑战。

风险加权资产计量方法过于复杂。1988年公布的巴塞尔ⅰ文本只有30多页，而2016年公布的巴塞尔ⅱ文本长达330页，加上随后的补充规则和说明文件，长达近千页，其中70%与风险加权资产的计算有关。它是监管规则适应市场变化、增强资本要求风险敏感性的必然结果，也是国际规则制定过程中有关各方角力和妥协的产物。风险加权资产计量方法的复杂性包括两个方面:一是风险加权资产计量方法的层次性。对于每种风险，有几种备选的风险加权资产衡量方法。其初衷是扩大新巴塞尔协议的适用范围。简单法适用于中小银行，模型法适用于大型银行。但银行可以选择性地采用对自己有利的风险加权资产计量方法实施监管套利。值得注意的是，同一风险的不同风险加权计量方法在逻辑上是不一致的。例如，在信用风险标准法下，风险权重只取决于债务人的外部评级；在内部评级法下，风险权重不仅与债务人的偿债能力有关，还与特定债务的结构特征(是否存在担保抵押、担保抵押的类型、债务的期限分布)密切相关。第二，风险加权资产计量过程的复杂性。在巴塞尔I框架下，信用风险加权资产的计量只需要资产负债表的数据和多个监管当局规定的风险权重，计量过程简单、可重复、可验证；在新巴塞尔协议内部评级法框架下，银行需要收集大量内部数据(甚至外部数据)来估计违约概率(PD)、违约损失率(LGD)、违约风险暴露(EAD)和期限(M)等风险参数。大型银行为了计算资本充足率，需要进行2亿次以上的计算。复杂的计算过程对商业银行和监管机构的资源和能力提出了巨大挑战。

风险加权资产的计量结果不具有可比性。随着新巴塞尔协议的实施，全球大型银行的风险权重呈现出巨大差异。根据巴塞尔委员会的分析报告，全球前100家大型银行的平均信用风险权重在10%至80%之间，四分之三的银行信用风险权重低于40%。大约25%的信用风险权重差异与银行的内部评级实践有关。巴塞尔委员会对全球32家大型银行进行的自下而上的假设性投资组合操作(HPE)测试结果显示，内部评级实务的差异使得22家银行的资本充足率低于2个百分点，最极端的两家银行为4个百分点。FSA对英国12家主要银行的HPE测试结果显示，不同银行对同一债务人的风险权重估计差异较大。对于同样外部评级为A-的21家公司，不同银行估计的风险权重区间为[30%，189%]，中位数为54%。

该模型容易低估银行投资组合的风险。理论上，模型方法更能捕捉和预测风险。如果银行体系面临风险扩张，风险权重应该增加，银行需要相应增加资本。国际清算银行的统计结果显示，在全球金融危机爆发前的2007年，以及危机开始时的2008年，日本、英国、欧洲等已实施内部评级法的银行的风险权重下降较为明显，模型法未能有效捕捉已经出现的金融风险。更重要的是，采用模型法给银行提供了监管套利的机会——利用模型“粉饰”资本充足率。在2011年第一季度欧洲主权危机初期，大多数欧洲大型银行的风险权重不升反降，主要原因是银行内部评级法覆盖范围的扩大。巴克莱银行的计算结果表明，与信用风险标准法相比，内部评级法低估了风险，导致资本充足率虚增:如果实施内部评级法的欧洲大型银行返还标准法计算的信用风险加权资产，信用风险加权资产将增加30%；资本充足率下降2.3个百分点。

最终计划的内容

为恢复市场对资本充足率的信心，2013年7月，巴塞尔委员会明确风险加权资产计量体系的改革目标是平衡风险敏感性、简单性和可比性。2016年1月召开的央行行长和监管机构负责人会议(GHOS)进一步提出，风险加权资产计量体系的改革“不应大幅增加整体资本要求”。为实现上述目标，巴塞尔委员会决定重构风险加权资产计量框架，主要措施包括:简化风险加权资产计量方法的层级，限制银行选择性采用不同风险加权资产计量方法的权利；提高标准方法的风险敏感性，同时保持其简单性；提高模型方法的稳健性，减少银行在模型使用上的选择空；加强风险加权资产的信息披露，增强市场约束的有效性；设置模型法的资本底线，可以防止银行利用模型低估风险和套利，导致资本拨备不足。

如图2所示，自2014年以来，巴塞尔委员会陆续发布了一系列改革风险加权资产计量框架的监管文件，包括2014年发布的《交易对手信用风险暴露计量标准法》、2016年1月发布的《市场风险资本计量修订方案》、2016年7月发布的《资产证券化资本计量修订方案》、2015年1月发布的《第三支柱修订框架》和2015年。2017年12月发布的最终方案包括信用风险标准法、信用风险内部评级法、操作风险资本计量方法和资本底线最终修订建议。

信用风险标准法的改革

鉴于标准法在未来资本监管框架中的地位更加突出，以及信用风险加权资产在总风险加权资产中的绝对主导地位，信用风险标准法的改革在一定程度上决定了改革的预期目标能否实现。信用标准法的修订重点关注风险暴露分类、风险驱动因素选择和风险权重校准三个关键问题，以解决原标准法过度依赖外部评级、风险敏感度不足、与内部评级法逻辑不一致等缺陷。

细化信用风险暴露分类。合理划分风险暴露类别，明确各类风险暴露的定义，是修订《标准法》的前提。如图3所示，新标准法将“房地产风险暴露”作为单一类别，主要是因为房地产贷款占银行总资产的比重较高，具有相对独特的风险特征。在风险暴露的子类别方面，新标准方法更加细化，与内部评级法的一致性得到增强。

谨慎选择风险驱动因素。原标准方法主要是根据债务人的评级来确定风险权重。在新标准法起草过程中，巴塞尔委员会试图选取一些量化的财务指标作为各类风险暴露的风险驱动因素，如使用一级资本充足率的银行风险暴露、使用销售收入和财务杠杆率的公司风险暴露、住房抵押贷款的抵押率和偿债率等。鉴于成员之间的巨大差异，并保持标准方法尽可能简单，最终方案放弃了一些量化指标。最终方案根据贷款价值比(LTV)确定各类房地产风险的风险权重。对于项目融资，区分建设阶段和运营阶段，分别赋予不同的风险权重。为减少对外部评级的机械依赖，新标准法允许各国监管当局采用标准信用风险评估方法(SCRA)来确定银行风险暴露的风险权重。

重新校准风险权重。最终方案增加了风险权重等级，提高了风险敏感度。银行风险敞口增加了30%，企业风险敞口增加了75%和85%，零售风险敞口增加了45%。如表1所示，住房抵押贷款按照LTV从小到大分为六个风险权重等级，而不是单一的35%的风险权重。如表2所示，普通商业地产贷款和创收型商业地产贷款按照LTV分为2和3个风险权重等级。

内部信用评级法改革

IRB的修订主要集中在两个方面:限制使用IRB的资产组合范围和为银行自己估计的风险参数设置输入下限。此外，最终计划将重新校准通过模型方法计算的风险加权资产下限。此次修订的目的是提高风险参数估计的可靠性，降低风险权重的可变性，增强资本计量结果的可比性，保持风险加权资产的稳定性。

限制内部评级法的适用范围。根据数据可获得性、银行信息优势和建模技术验证的标准，巴塞尔委员会分析了内部评级法是否适用于各类风险暴露。最终方案将不符合三个标准的资产组合排除在内部评级法之外。如表3所示，在最终方案中，不允许使用高级内部评级法(A-IRB)计算大公司(合并收益超过5亿欧元)和金融机构的风险加权资产，但可以采用初级内部评级法(F-IRB)。股票风险不包括在内部评级法中。对于中小公司和零售风险暴露，由于客户数量多、违约样本充足以及采用风险计量模型的基础，最终方案延续了新巴塞尔协议的规定。

设置银行估计的风险参数底线。如表4所示，最终方案为允许采用内部模型法的资产组合设定了银行内部估计的各类风险暴露的违约概率、LGD和违约风险暴露的底线，以增强风险参数的可靠性，特别是对于低违约资产组合，防止因违约数据不足而低估风险参数。

重新校准风险加权资产底线。资本的含义是，使用模型法计量风险加权资产的银行，必须按照标准法计算风险加权资产，且模型法计算的风险加权资产不得低于标准法计量值的一定比例。在权衡利弊的基础上，最终方案形成资金底线安排的妥协方案。第一，计算底线的基准是巴塞尔协议III框架下的新标准法；二是底线定为72.5%，即模型法比标准法节约资本不超过27.5%；第三，底线是永久的，银行从来都是被底线束缚的。

操作风险资本计量方法的改革

如图1和图2所示，操作风险资本的计量方法从三种减少到一种。未来，所有银行都将采用新的标准方法来衡量操作风险资本要求(ORC)。新标准方法是一个高度简化的监管模型，考虑了两个维度:单个银行的业务规模(BIC)和操作风险的内部损失数据(LC)。

BI由三部分组成:净利息收入(利息收入-利息费用)、服务收入(服务收入和费用取最大值)和交易收入(损益取最大值)。如表5所示，在新标准方法下，BIs由小到大分为三组，分别对应不同的边际资本系数，从而得出单个银行的BIC。边际资本系数是递增的。这意味着，随着银行规模的扩大和业务复杂程度的增加，操作风险事件发生的概率和相应的损失将以更快的速度上升。

为提高风险敏感性，新标准方法引入了操作风险损失乘数(ILM)并对BIC进行了调整，以反映银行的操作风险管理水平。从上式可以看出，ILM取决于单个银行的操作风险损失与BIC的比率。如果前者大于后者，ILM大于1，操作风险资本要求就会上升；相反，如果ILM小于1，对操作风险资本的要求就会降低。为了降低银行的执行成本，最终方案规定:对于BI低于10亿欧元的小银行，ILM为1；同时，各国监管当局有权决定是否将其他银行的ILM设定为1。

最终计划的实施时间表

巴塞尔量化影响计量(QIS)结果显示，风险加权资产计量框架改革对银行业整体资本充足率水平影响不大，基本符合GHOS会议“银行业整体资本要求不会大幅提高”的预期。根据最终方案，对71家银行(一级资本超过30亿欧元的国际活跃银行，包括27家G-sib，其他银行为两组银行)风险加权资产计量框架的改革导致最低资本要求(minimum required capital，MRC)(MRC是指根据各国监管机构规定的资本充足率和杠杆率最低要求计算的单个银行应持有的最低资本额。MRC下降说明改革对银行有利，意味着资本充足率或杠杆率提高；反之，改革对银行不利，资本充足率或杠杆率降低。由于杠杆率是指一级资本与风险暴露的比率，为保持可比性，MRC是指商业银行应持有的一级资本最低金额)提高了0.2%，42家二级集团银行的MRC提高了0.9%。但平均值掩盖了不同银行之间的巨大差异。受益最大的银行MRC下降46.6%，将近一半；受负面影响最大的银行的MRC增长了52.2%。为了平滑制度变革对部分银行的影响，巴塞尔委员会将最终方案的实施时间从原定的2019年推迟至2022年，以便为行业预留充足的准备时间。

进一步分析显示，与新巴塞尔协议相比，最终方案框架下标准法中内部评级法的风险权重占比下降了约3个百分点，其中一组银行从63%下降到60%，二组银行从54%下降到51%。实施内部评级法的资本节约效果超过40%。这表明，最终方案中设定的72.5%永久资本底线将大幅提高部分银行的监管资本要求。最终方案实施后，一批银行中受资本底线约束的银行比例从19.7%提高到32.4%；第二组银行中受资本底线约束的银行比例从11%上升到22%。由于资本基线的约束效应明显增强，且对不同国家的影响差异较大，为尽快达成共识，巴塞尔委员会决定自2022年起给予资本基线5年的逐步实施期(见表6)，在过渡期内，各国监管当局可自主决定是否对引入资本基线导致的风险加权资产增加设定不低于25%的上限，以减轻对部分国家的负面影响。

“最终方案”的启示

总体来说，我国资本监管严格，国内银行平均风险权重在62%左右，在国际上属于较高水平。采用内部评级法的前六大银行的资本节约程度平均低于10%，大公司和金融机构的风险暴露为F-IRB。根据最终方案，这些资产组合应该从A-IRB回归到F-IRB，72.5%的资本底线不会对这些银行的资本充足率产生负面影响。新的信用风险标准法调整了住房抵押贷款、信用卡贷款、小企业贷款和股权投资的风险权重，对国内银行更有利；然而，新的操作风险标准法可能会对国内大型银行产生不利影响。初步估计，风险加权资产计量框架改革对国内银行整体资本充足率影响不大。

当然，国内银行在实施新的风险加权资产监管规定时也面临一系列挑战。虽然巴塞尔委员会希望降低风险加权资产计量体系的复杂性，但事实上，复杂性是难以避免的，新的风险加权资产计量框架仍然是复杂的。在资产证券化、交易业务、交易对手信用风险、信用估值调整和资本计量等领域，国内大型银行的数据库、信息系统和技术方法仍有较大差距。即使是相对简单的信用风险标准方法，但小银行的业务分类、制度流程和信息系统都不足以支撑其有效实施。未来几年，监管部门和商业银行应未雨绸缪，积极准备，稳步推进巴塞尔协议ⅲ资本监管框架的实施。

规划国内银行的资本监管框架。鉴于资本充足率监管的极端重要性、技术复杂性和广泛影响，并考虑到国内银行机构数量众多，不同银行在资产规模、业务复杂程度、风险管理实务等方面存在较大差异。，监管部门应稳步推进资本监管体制的转型。新的资本监管框架既要坚持基本监管要求的统一，又要维护公平竞争的市场环境；还要充分体现银行之间的差异，增强资本监管的有效性。坚持降低单家银行倒闭概率与缓解倒闭负外部性相结合，增强银行损失吸收能力与控制银行杠杆无序扩张并重，抑制单家银行过度冒险与抑制宏观金融风险积累并重。构建差异化资本监管体系的目标不是降低资本充足率的监管标准，而是增强资本监管的有效性，更好地体现激励相容原则。前提是从资产规模、复杂程度、系统重要性等维度对银行进行分类，大致可分为四类:全球系统重要性银行、国内系统重要性银行、区域性银行和社区银行。前两类银行的资本监管标准应完全与国际接轨，应鼓励和支持这些银行采用模型法计算风险加权资产；区域性银行资本监管标准应与国际标准趋同，原则上应采用巴塞尔协议ⅲ框架下的各类风险标准计算风险加权资产；社区银行资本监管体系的设计应坚持简单有效的原则，突出特色，降低合规成本。

做好风险管理的基础工作。引导商业银行提高风险治理的有效性，增强风险管控能力，是风险资本监管的重要目标之一。ⅲ巴塞尔风险加权资产计量监管框架包含了大量的风险控制要求，涵盖了风险治理框架、风险管理政策、风险控制流程、风险计量技术、数据库、信息系统等诸多方面。国内银行应根据这些规定进行差距分析，制定明确的路线图和时间表，并以实施新的风险加权计量框架为契机，全面提升风险管理能力。尤其是准备实施模型法的大中型银行，必须坚持资本节约不是目的，而是结果；根据巴塞尔协议ⅲ的新规定，调整实施步骤和策略，坚持“过程重于结果”和“实质重于形式”的原则，加强风险管理的基础设施建设，包括基础数据收集、信息系统的风险汇总分析能力、计量模型的风险捕获有效性，以及一套将风险计量结果应用于风险管理实践的政策、流程和工具，以更加积极地应对金融周期转型带来的挑战。尤其重要的有两点:一是近年来，随着经济下行期客户违约案例的增多，银行应利用最新数据对内部评级体系进行验证、优化甚至重新开发，增强内部评级体系对资产组合变化的适应性，确保内部评级结果能够充分反映资产组合的风险，审慎估计风险参数和资本要求。二是尽快建立操作风险损失数据收集系统。根据新的操作风险标准法，2022年左右，我国将有大量银行进入第二集团，约有10家银行进入第三集团。根据初步测算，如果不使用内部损失数据调整系数，第三类银行的操作风险资本要求将提高30%左右。有鉴于此，应根据最终方案的要求，尽快明确操作风险的损失定义和数据标准，完善损失数据收集程序，不断提高数据质量，尽快达到内部损失数据使用的标准。

完善可持续资本充足率监管手段。近年来，随着中国经济进入新常态，国内银行体系的潜在金融风险逐渐暴露，这也反映了银行在风险控制方面的缺陷。巴塞尔风险加权资产计量监管框架未能充分反映现阶段国内银行面临的特殊风险，包括贷款集中度过高风险、银行账面利率风险、表外业务快速扩张导致的潜在声誉风险、业务复杂性导致的传染风险等。在加强第一支柱监管确保风险计量准确性的同时，监管部门和商业银行应密切关注上述残余风险。一是商业银行应按照《商业银行资本管理办法(试行)》的要求，不断完善内部资本充足率评价程序，全面、前瞻性地反映风险。监管部门应加强对银行内部资本评估结果的审查，并及时采取监管措施。二是重视压力测试在资本监管中的应用。根据国内经济运行情况和单个银行资产组合特点，开展自下而上和自上而下的压力测试，审慎评估重大风险事件对单个银行和银行体系的负面影响。第三，明确了第二支柱资本要求的评估程序，对具有系统性影响和过度期限错配的风险暴露提出了附加资本要求。

作者:王胜邦，中国银行业监督管理委员会审慎监管局副局长。