社会变革的具体含义是什么(企业变革的意义)

作者:作者:

李，毛寿龙(中国人民大学公共管理学院，100872)

从公共管理的角度来看，中国改革开放的30年也是中国政府不断改革和调整的30年。政府的改革，尤其是中央政府的改革，为中国30年的改革开放提供了另一种视野和角度。在过去的30年里，中国进行了6次中央政府机构改革。但是，政府改革问题仍然是中国当前和未来的一个难点。本文试图从中国社会秩序转型与政府改革的关系入手，找出中国政府改革的基本逻辑，分析中国政府改革目前面临的局限和制约，并指出未来中国政府改革可能的发展趋势。在理论逻辑上，本文主要尝试运用公共选择理论来研究中国政府改革的微观和宏观动力，并对中国政府最新的“大部制”改革进行简要评价。

关键词:中国政府机构改革公共选择基本逻辑发展趋势

一.导言

在过去的30年里，政府改革是一场世界性的浪潮。无论是发达国家还是发展中国家，政府都试图通过自身改革来适应环境，回应公共需求，解决金融危机、公共危机或信任危机。在不同的国家和时代，行政改革通常被冠以不同的名称，如政府改革、行政体制改革、行政管理体制改革、公共部门改革、机构改革、政府再造等。

丰富的政府改革实践促进了政府改革理论的形成，政府改革理论又会指导和完善政府改革实践。政府改革的理论和实践是相互联系、相互促进的。与其他国家相比，中国的政府改革具有特殊性和复杂性。一方面，中国政府改革的制度背景在不断变化；另一方面，中国政府改革本身也是推动中国社会和制度变迁的力量之一。政府改革与制度背景之间存在着复杂的互动、适应和协调关系。

本文在简要回顾国内外政府改革理论的基础上，以中国政府改革和政府发展模式是否存在规律和逻辑为主要研究问题，提出了一个分析中国政府改革和政府发展的分析框架。并分析了中国政府的六次改革实践，总结了政府改革的基本逻辑，总结了政府改革的基本经验和面临的挑战，为未来政府改革指明了方向。

二。研究问题

政府改革是一个永恒的话题，这是由于环境、技术和社会的变化，人们的观点、需求和价值观的变化，以及政府与经济、社会、政治和文化之间错综复杂的关系。政府改革的实践需要理论的指导，反过来，政府改革的理论需要得到政府改革实践的检验。正是在这个意义上，美国公共管理学者罗伯特·b·登哈特(Robert B. Denhardt，2003)曾指出，理论与实践在行动层面是统一的。

政府改革是一个世界性的现象，并且正在形成一个世界性的浪潮和潮流。美国学者詹姆斯·w·费斯勒和唐纳德·f·凯特尔(2002)将美国的行政改革分为三种类型:简化型、合理化型和持续改进型。Jan-Erik Lane (1998)在《公共部门改革》一书中提出了公共部门改革的DPM(放松管制、私有化和市场化)模型，指出了西方国家政府改革的三种趋势:放松管制、私有化和市场化。图1展示了西方学者关于政府改革的主要理论。

对于中国学者而言，中国政府改革的研究，一直有一个基本的问题还没有得到很好的回答，即中国政府改革的逻辑是什么？如果政府改革作为结果变量和因变量，那么影响政府改革的条件变量和自变量是什么。中国政府改革背后的动因是什么？中国政府改革的历史进程和发展趋势是否存在规律？对于过去6次中国政府改革，是否可以有统一的解释框架对于这些改革实践进行解释和理解？而对于未来中国政府改革，是否存在一种发展趋势？就中国学者而言，在中国政府改革的研究中一直有一个基本问题没有得到很好的回答，即中国政府改革的逻辑是什么？如果政府改革是结果变量和因变量，那么影响政府改革的条件变量和自变量是什么？中国政府改革背后的动机是什么？中国政府改革的历史进程和发展趋势有规律可循吗？对于中国过去的六次政府改革，能否有一个统一的解释框架来解释和理解这些改革？中国政府未来的改革有发展趋势吗？

对中国政府改革的基本逻辑和发展趋势的分析是本文的主要研究问题，即我们需要从动态和变化的角度研究中国政府改革背后的动力，找出未来政府改革的基本趋势。对中国政府改革基本逻辑的研究是理论性和学术性的，而对中国政府改革基本走向的研究是预测性和政策性的。

第三，研究中国政府改革的分析框架。

没有理论，现实是混乱的。没有现实，理论就是空空的。要了解中国政府改革的现实，预测中国政府改革的基本走向，提出中国政府改革的未来建议，就必须有一个研究和分析中国政府改革的基本框架。本文以制度分析和公共政策(IAPP)的分析框架为基础，结合契约主义(Brennan，Buchanan，2004)、公共选择(Buchanan，图洛赫，2000)和制度分析(Ostrom，2000)的传统，试图从方法论个人主义、作为人工制品和设计的政府三个角度来理解和研究政府改革。

在这些假设的基础上，我们可以提出一个研究中国政府治理改革的框架。这一分析框架的核心含义是，中国政府的治理是基于一系列制度平台之上的，而制度平台本身又嵌入到大系统之中，政府是这个大系统的一个组成部分。这些大系统是由一些基本的秩序组成的，这些秩序“塑造”了人类的互动关系，使人类的和平成为可能。中国政府改革的过程是从基于单中心、封闭、等级和控制基本秩序的传统治理向基于多中心、开放、平等和协调基本秩序的现代治理转变的过程。这意味着政府治理的转型和基本秩序的转型是一个“双向互动”的过程，正如单中心秩序和传统治理是相辅相成的，多中心秩序和现代治理也是如此(Vincent Ostrom，2001)。

方法论个人主义强调行动者在政府治理和基本秩序转型中的重要作用。行动者既是改革的动力，也是改革的阻力。根据治理改革理论，我国政府改革主要涉及四类行为体:国务院及国务院所属机构和下级政府、党组织、利益集团、人民群众和其他组织。这些不同行为者之间的激励和利益博弈将决定中国政府改革的基本方向和未来走向。治理改革理论也认为，无论是从单中心秩序到多中心秩序，还是从传统治理体系平台到现代治理体系平台，都需要通过中国政府具体的行政改革来实现。对于研究中国政府改革的分析框架，我们也可以通过下图3表达如下:

这个分析框架意味着中国政府改革有自己的逻辑和外部逻辑。自身逻辑是政府在改革中遵循的思路、目标和方向，外部逻辑是指政府作为一个大系统的一部分需要承担的职能。但是，这两种逻辑并不总是一致的。当政府改革的自身逻辑与外部逻辑不适应时，政府改革不利于基本秩序的转变，不是真正的治理变革。因此，政府改革各要素之间的关系，如组织变革与职能变革的关系、职能变革与行为变革的关系，需要理论和实证研究，具体探讨它们之间的关系，为成功的政府改革和治理变革提供理论和知识基础。

当然，政府改革并不是被动地适应外部逻辑，其自身逻辑也可能推动基本的秩序转型，即通过治理改革达到秩序转型的目的。可见，政府改革的自我逻辑和外在逻辑是相互嵌套的，二者共同进化，适应作为个体的美好生活和理想目标的实现。这也意味着政府治理改革本身就是一个不断演进的过程。我们需要从进化和动态的角度来理解政府改革和政府治理改革，不可能有一劳永逸的改革。

第四，中国政府改革的实践

在改革开放30多年的进程中，中国政府改革经历了六次大规模的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，每隔5年就开始一次精简机构、裁减人员的改革。这种变化可以说构成了近30年来中国政府改革的一个重要内涵。

1982年的机构改革在三个方面取得了重大突破。一是改进了国务院自身的领导体制和方式，副总理由13人减少到2人；二是明确了国务院机构组成序列。国务院机构由100个减少到61个，其中部委由52个减少到43个，直属机构由43个减少到15个，驻国务院办事机构由5个减少到3个。第三，国务院经济建设的重点已经确定。同时，改革干部退休制度和年轻干部培养，取消干部终身制，提高工作效率，提拔年轻化干部。应该说，1982年国务院的机构改革，面临的不仅是机构的精简，领导干部和人员的精简，还有干部年轻化、知识化等一些重大问题。它正处于承上启下的过程中。在各方面的改革还没有开始之前，国务院面临的最大问题是减少机构数量，精简人员，提高工作效率。图4总结了从1981年到1982年的机构变化。

通过这个时间序列数据，可以看出三个明显的政府机构变动特征，一是部委数量逐渐减少，这是机构改革的最大成果，二是机构总数也是逐步减少，但是变动幅度少于部委减少数量，三是无论是部委数量，还是机构总数，改革正在面临困难，进一步减少将面临较大障碍。这些机构数量变量背后是否存在规律？我们是否可以从这些机构变动数量背后，找出中国政府改革的基本逻辑？通过这一时间序列数据，我们可以看到政府机构变化的三个明显特征。一是部委数量逐渐减少，这是机构改革的最大成果。二是机构总数也在逐渐减少，但变化幅度小于部委。第三，无论是部委数量还是机构总数，改革都面临困难，进一步减少将面临很大障碍。这些机构数量的变量背后有什么规律吗？能否从这些机构的变迁背后，找出中国政府改革的基本逻辑？

五、中国政府改革的基本逻辑

理解中国政府改革的基本逻辑，需要把握外部逻辑和自身逻辑，以及外部逻辑和自身逻辑的互动。外在逻辑主要强调基本秩序对政府改革的影响，自身逻辑主要强调自身的价值追求和诉求。

中国政府改革的进程主要是由五种基本秩序的转变所推动的:经济秩序、政治秩序、社会秩序、精神秩序和感官秩序。政府本身必须适应开放的体系和自发的秩序，做出相应的改变和转型。1978年，中国开始了以土地和家庭承包责任制为基础的农村改革。通过明确农民的财产权利，农村、农业和农民得到了极大的改善和发展。1983年，中国开始城市改革，将农村承包的思想引入国有企业改革，拉开了中国经济体制改革的序幕。从1983年开始，经过近10年的努力，1992年确立了市场经济体制改革的思路。后来经过10多年的努力，我国初步建立了完善发达的市场经济体制，市场成为资源配置的主要方式。在这一改革过程中，中国也经历了从计划经济向市场经济的转变。市场秩序的核心是发挥价格和“看不见的手”在资源配置中的关键作用，是无数企业家和生产者利用他们分散的知识，通过价格信号相互协调和交易而形成的一种无意的秩序。

经济秩序的转型为政府改革提供了参照系，建立有限政府和与市场经济体制相适应的公共政策体系是必然要求。随着经济秩序的转型，市场经济和自发秩序的建立，需要转型与经济秩序相适应的政治秩序。政治秩序的转变也对政府改革提出了新的要求。随着经济政治秩序的转型，中国的社会秩序也开始转型。社会自治是社会秩序转型的突发特征和方向，要求从社会控制向社会自治转变。当然，中国的传统和文化也会形成精神秩序和感官秩序。它是一种形而上的秩序，是人们对政府的合法性、其职能和范围等的态度和看法所形成的秩序。在主观和心理层面。它是一种内在的秩序，会以意识形态、信仰、传统、文化的形式表现出来。

中国的政府改革受到基本秩序变革的约束，但这些基本秩序只是为政府改革提供了一个宏观背景和框架，政府改革本身有其自身的逻辑。这说明，如果政府改革的逻辑与基本秩序的变革是一致的，那么这种变革将有利于社会秩序的良性运行和协调发展。我们可以把这些改革称为治理变革，即政府改革和公共政策选择有利于良性基本秩序的形成和建立。相反，如果中国的政府改革与这些基本秩序框架不一致，那么政府改革就属于逆向治理改革，即政府改革不利于良性基本秩序的形成和发展。

对于中国政府改革逻辑的研究和把握，作者之一(毛寿龙，2004)曾基于组织价值、功能价值和政治价值探讨了中国政府改革的三种基本逻辑，即组织逻辑，强调组织效率的提高和组织结构的优化；功能逻辑，强调政府范围和边界的合理性，处理好政府与市场、企业、事业和社会组织的关系；逻辑学强调政府改革和政治体制改革的关系，特别是立法、行政和司法的关系。如果把这些组织逻辑、功能逻辑、政治逻辑和基本的秩序转型一起思考，经济秩序转型是功能逻辑的基础，政治秩序转型是政治逻辑的基础，组织逻辑是政府改革的自身逻辑，受功能逻辑和政治逻辑的影响。当然，组织逻辑、功能逻辑、政治逻辑都受到经济秩序、政治秩序、社会秩序、精神秩序、感官秩序的改造。五种基本秩序对这些逻辑的影响是混合的。

1982年的改革发生在社会秩序恢复和重建的背景下。社会从一个畸形无序的社会变成了政治(正常？)和有序的社会转型。整个社会刚刚经历了文革，基本的社会秩序还没有建立起来。要形成良好的社会秩序，必须有一个强有力的高效政府。因此，政府自身效率和能力建设的提高是关键，政府改革的组织逻辑在这一阶段起着重要作用。要提高组织效率，就要精简机构和人员，组织效率的提高也有利于维护政治秩序。所以在政治层面，各方面阻力相对较小。

1988年的改革是在经济体制初步恢复和发展的背景下进行的。计划经济社会正在发生变化，但变化的方向并不明确。计划商品经济的结果，一个高效的组织必须达到一个良好的目标，即做正确的事比做正确的事更重要。经济秩序的转变为政府改革机构改革的推进而逐步走上历史舞台。1988年的机构改革首次提出了转变政府职能的思想。这种思想不仅与政府已不能适应当时经济社会快速发展的要求有关，也与政府迫切需要为经济社会快速发展提供良好的制度环境有关。所以这次改革的组织逻辑不是重点。关键是要调整功能。通过根据经济要求调整国务院的部委，当然机构数量也减少了。

1993年的改革是在市场经济体制初步确立为经济改革和发展方向的背景下进行的。经济秩序的转变仍然是这次机构改革的重点，而且这股力量越来越强。它想推翻一切阻挡它的障碍，包括政府部门本身。机构改革的重点仍然是职能调整，职能逻辑起主导作用，组织逻辑退居二线。然而，人们对市场经济的运作并不十分清楚，组织结构本身也成为机构改革的重要障碍。一些不适应经济发展逻辑的机构还在求生存空，导致这次机构改革无论是组织结构调整还是职能转变都没有太大突破。

1998年改革的背景是市场经济体制初步建立，其进一步发展要求政府转变职能。经济秩序的转变仍然是这次机构改革的重点。与1993年的改革相比，由于1998年采取了强有力的手段和做法，这次机构改革在组织逻辑和职能逻辑上实现了相互促进和协调发展。一方面，通过减少机构数量，调整组织架构，可以拓展空职能转变的空间；另一方面，通过职能转变和调整，为机构精简和组织结构调整提供方向和依据。这次改革体现了对经济秩序转型的推动，主要表现在对宏观经济部门和专业经济管理部门进行改革，取消、精简、合并，为市场经济建立良好的监管框架。

2003年的改革是在公民社会发展和社会权利意识觉醒的背景下进行的，对公平正义的呼声越来越高，使得政府要求进一步转变职能。尽管如此，经济秩序仍成为推动职能转变的重要力量之一，如继续经贸委、商务部和计划经济委员会的改革和调整，以及SASAC推进国有企业改革。但此次改革中职能转变的重点是强化公共服务职能，维护公民的基本权利，如强化生产安全和食品安全的监管职能。总的来说，其他的秩序变革还不足以推动政府职能的转变。

2008年改革的大背景是公民社会日趋成熟，政治权利意识提高，社会心理和感受正在发生微妙的变化。与以往经济秩序推动政府职能转变不同，这次主要是政治秩序、社会秩序、精神秩序、感官秩序推动政府职能转变。公共服务职能、社会管理职能、公民权利和维护社会公平正义得到了强调。大部分制度是推动政府改革的理论基础。它试图实现基于组织逻辑变化的职能转变，即通过组织变革为职能转变开辟道路。然而，由于政治改革步伐的不足，机构改革的逻辑和动力使得大部制改革仍然是一个概念和理论的观点。大部制改革与政府职能转变密切相关，大部制改革与我国整个社会秩序的调整和转型密切相关。因此，在政府职能转变和社会秩序没有突破的情况下，试图通过大部制改革来完成整个政府改革的任务，未必能取得好的效果。总的来说，政治秩序、社会秩序、精神秩序和感官秩序与经济秩序一起，成为推动政府改革和发展，特别是政府职能逻辑转变的重要力量。

不及物动词中国政府改革的基本经验、挑战和未来趋势

通过对1982年以来的六次政府机构改革和2003年以来的新一轮政府改革措施的分析，可以看出，我国政府改革经过实践探索，已经初步形成了一些基本经验。这些经验包括:中国政府改革的基本价值目标已经形成，中国政府改革的一些基本主题已经形成，中国政府改革的一些改革主题之间的逻辑关系已经明确，改革的自主性已经提高，中国政府改革逐步从行政改革向机构改革转变。

与以往的政府改革相比，未来的政府改革将更加困难、风险和艰巨。尤其是当前，中国的社会转型正处于关键时期。中国政府能否通过自身的改革来推动经济、社会和政治转型具有重要意义。从社会转型和政府改革的现状来看，中国政府的进一步改革将面临以下挑战:一是市场经济的转型将带来政府职能转变的挑战；二是市场经济的建立给政府的公共服务职能和社会管理职能带来挑战；第三，政府组织结构的调整仍然是中国政府改革的主要挑战之一；第四，政府自身建设和政府运作也是未来中国政府改革的重点和难点；第五，如何启动政治体制改革，为政府改革提供动力，仍然是未来中国政府改革的挑战之一。

这五个挑战也代表了中国政府改革的基本历程，也是我们在最后一部分对中国政府改革经验的进一步拓展。然而，挑战也是机遇。如果我们能够正确地面对这些挑战，并在未来10年或20年采取适当的措施，那么中国政府可以通过自身的改革为市场经济的进一步发展、公共服务的改善、公民社会的建立以及政治体制的改革提供一个良好的基础和平台。

在巩固已有成果的基础上，2013年的政府改革可以进一步进行政治、职能和组织变革，其中职能和组织变革仍然是改革的重点。通过组织逻辑与职能逻辑的互动，组织变革遵循职能逻辑，职能转变遵循组织逻辑，促进组织与职能的协调。

当然，机构改革只是中国政府未来面临的主题之一。还要按照法治、责任政府、高效政府、透明政府、开放政府、分权政府、多中心政府的理念，推进政府职能转变，加强对政府行为的约束，促进市场经济的完善和发展，加强公共服务体系建设，促进社会自治发展，为每个人的生存和发展提供良好的制度环境和体制。/[/k这些改革，对于中国政府来说，还有很长的路要走。

《中国经济学人》（China Economist）创刊于2006年3月，由中国社会科学院主管，中国社会科学院工业经济研究所主办，是一本中英文双语出版的经济类学术期刊，宗旨是向全世界宣传能够代表中国人民根本利益诉求的最先进的中国经济学和管理学的研究成果，聚焦中国重大经济思想与重大经济问题，增强中国的国际影响力和国际话语权。《中国经济学人》被美国经济学会EconLit收录，并进入EBSCO、 ProQuest和Scopus等世界重要数据库。2018年底，《中国经济学人》（China Economist）被中国人文社会科学期刊AMI目录评为“代表我国人文社会科学英文刊最高水平”的9本期刊之一，2020年被评为中国国际影响力优秀学术期刊。

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