欠账是这个账吗(欠钱叫什么账)

2019-11-04 08:42

一所乡村学校的孩子们正在操场上踢足球。光明/视觉中国

在四川省某地的一所农村学校，孩子们正在操场上做运动。光明/视觉中国

河北省一所农村小学的全貌。光明/视觉中国

新建的水泥操场刚刚完工，校园角落的杂草之前还没有清理。开学两个月了，豫北城郊结合部一所农村小学的校长曾勤还是“有点失落”:“这学期又有15个学生转学走了”。随着县城的扩大，学生一直往县城走。

更让她担心的是，“今年的年度经费已经花光了，学校也开始负债了。这学期肯定很辛苦。”

曾秦口中的“年经费”是指“教育公用经费”，用于满足正常教学活动和学校正常运转的开支。“这笔钱是支撑学校日常运转的保障”。

自2006年以来，我国已6次提高中小学生公用经费定额标准。目前中西部地区小学和初中生均公用经费基准定额分别为600元和800元，东部地区在标准基础上增加50元。公用经费按学校实际学生人数分配，不足100人的农村小规模学校按100人全额分配。

随着城乡公用经费标准的统一，农村学校公用经费不断增加。然而，记者调查发现，农村学校普遍存在延迟拨付、灵活使用、因故挪用公款等问题，导致这笔“保障金”难以到位和使用，好政策难以发挥应有的效果。

1.分配延迟，老师“不好意思”垫付资金。

开学400多元的办公用品该由谁来出？

由于学校公用经费未能按时拨付，应该不成问题，摆在了云南某县农村教学点教师张凯面前。

买的话，需要提前付款；不行，教学无法正常进行。眼看学生们就要到校了，张凯终于自己掏钱了。

在当地，教师垫付资金用于购买学校办公用品，少则几十万，多则几万元。某老师因为分管财务工作，已经垫付了4.6万元。张凯提供的账单显示:2019年4月，外地乡镇教师在中考监考中发放运动食品4000元；6月底发放25000元，用于学年结束测试学业水平的外教的食宿费用。1-9月，学校采购清洁工具、消毒液、杀虫剂、学校门窗维护、学生食堂厨房设备等费用，预付1.7万元。

对于平均月薪4000元左右的当地乡村教师来说，这笔“巨款”正影响着他们的生活。“现在最现实最普遍的烦恼就是钱”。

张凯中心学校的校长刘宇昆透露:“教师的资助已经存在很长时间了。我们会根据公用经费的实际分配时间，每半年给老师报销一次。如有结余，后续公费报销，教师必须提供正规发票。"

“不过，今年的公款旅游又迟到了！”刘宇昆抱怨道:“我们县的学校公用经费一年拨两次，一次在四月和五月，一次在十月。但是今年四五月份应该拨付的钱还没有到位。”到10月底，中央和省级政府批准全年应拨付的公用经费近150万元，只拨付了不到38万元。

一旦公款迟到，学校运营随时面临被卡的风险。

“因为没钱支付维护费用，厕所水箱和水管的简单维护都要靠老师自己。已经发下来的公款只能用来交学校的急水电费，其他要用的钱只能是欠费。学校只能维持低水平运转。”作为中心学校的校长，刘宇昆坐立不安。中心校辖四所小学和一所九年制学校，有两千多名师生。

记者调查发现，全县所有农村学校都面临这样的情况。

刘宇昆曾告诉上级部门，“但这件事还没有解决，但无论如何，教学还得正常进行”。

“公款分配卡在哪里？”记者致电县教育局、财政局，工作人员告诉记者:“目前我县是国家级贫困县，县级财政紧张。相关资金由县里统筹使用，可能已经投入到其他民生领域了。”

当记者问“钱什么时候发放？”。工作人员表示“可能会延迟”。

困难是有，但这样一直拖下去也不是办法。因为县里的公款拖欠，越滚越大。除了中央和省下拨的公用经费没有按时到位外，有教师向记者反映，有的学校2018年县级财政预算应拨付公用经费近70万元，实际收到的有1万多元，实际拨付率只有2%。

农村中小学的公用经费通常由中央和地方政府分担。南京大学教育经济与管理研究所副所长宗晓华表示，“问题可能出在地方层面，尤其是县一级”。中央和省级政府承担的那部分公共资金一般会按时到位。县级财政以后，不一定能及时拨付到学校。“经济增速放缓，财政吃紧，地方政府动用统筹权也是不得已而为之。”

“从全国范围来看，除部分经济发达地区外，农村学校公用经费不能专款专用、按时拨付的现象时有出现，这是县级财政收支严重失衡在教育领域的表现。”在宗晓华看来，根本的解决办法是系统改革相关财政体制，重点是分解占农村学校支出“大头”的教师工资，建立“省县分担机制”，确保县级政府在工资等刚性支出之外有足够的财力，及时足额拨付农村学校公用经费。

2.“灵活使用”，挤占公款

“现在农村学校的硬件条件有了很大的改善，这是不言而喻的。”一体化的教学设备、崭新的课桌椅、新装修的校舍，曾勤带记者参观了学校，政府对教育的投入随处可见。

曾秦所在的豫北县刚刚脱贫摘帽。她在前年调任当地小学校长之前，原本是县城的老师。“上学期，为满足国家义务教育均衡接受，学校进行了校园文化建设，启动了亮化美化工程，安装了监控系统”。

课间休息时，学生们在新操场上跑来跑去，却不知道“学校改造的工程款还没结清，还欠个别施工方十几万”。

按照学校近200人的规模，每年拨付的公用经费早已“资不抵债”。曾勤坦言，“没办法，只能慢慢还钱。但是，想要公共资金来填补这个窟窿是不现实的。”小学的账面上，有一笔固定支出，挤占了公用经费空的使用。

目前，这所小学共有教职工17人，其中注册教师14人，聘用教师2人，保安1人。其中有两位名师分别负责教语文和数学科目。

“这三个编外人员的费用全部由公款承担”。曾勤给记者算了一笔账。学校聘用的工作人员工资1500元，一年只发10个月。三人工资合计4.5万，占学校年度公用经费12万元的35%左右。

同样，在离县城约20公里的李庄一所小规模学校，只有3名教师，其中包括一名40多岁的全科教师，工资由公款支付。

记者发现，几乎在每所学校，当地学校员工工资占用的公用经费比例都在35%左右。

事实上，在财政部和教育部的相关文件中，这笔支出并不在批准的公用经费使用范围之内。“灵活使用”公款支付学校员工工资是违法的。

“乡村教师整体短缺，随着教学要求的提高和课程的增加，乡村学校的编制并没有完全按照新的要求进行配置。一些农村学校的老师被借调到教育局或其他行政部门，这加剧了问题。”河南师范大学教授李兴东说，“根据教学的实际需要，学校招聘在职教师已经成为一种惯例。工资再多，这钱也不应该来自公款。”

目前公款政策明确规定，公款不能用于人员开支。这样的制度设计可以保证财政供养人员只减不增。

不过，李兴东提醒，面对教学中的实际困难，学校教师应该由县级财政统筹处理。同时，根据实际运行成本，合理设计分配系数，对偏远地区学校、小规模学校和寄宿制学校增加相关人员经费和公用经费的分配，适当扩大学校公用经费的管理自主权。

但一位长期研究教育财政的专家表示，不可能“一刀切”反对用公款支付学校员工工资。目前公用经费保障了教学的正常开展，也具有保障学校正常运转的功能。然而，目前，公共资金的支出类别没有政策依据。建议修改支出类别或采取政府购买服务等其他方式解决这一问题。“在没有更好的解决办法之前，动用公款是不得已的”。

3.专项建设缺乏配套资金，公共资金无力支付。

随着“整体改薄”等项目资金的投入，近年来，教学综合楼、学生宿舍楼等建设项目相继开工。到现在为止，还有一个项目没有完成。

刘宇昆不高兴了。“国家投入的钱不够盖完这栋楼。学校用公款承担了图纸设计费、环评、工程监理等费用。在前期。”

2015年发布的《云南省全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件专项资金管理办法》第二十六条规定，项目完成后，如有结余资金，由县级财政、教育部门统一管理使用，用于改善薄弱学校办学条件；项目资金不足的，由县级财政、教育部门予以弥补。记者查阅了当地市县两级的相关文件，也有类似说法。

这个总投资近2000万元，用于改善学校办学条件的项目，给学校带来了100多万元的“额外负担”。刘宇昆等不到，但也等不到县级财政、教育部门的“统筹安排弥补”。不过他也坦言，“即使我缺一些资金，也不可能离开这些建筑。用公款多一点，以后再说。”

类似的问题不止云南有。

东北师范大学毕业生刘芳给记者提供了一份关于公款使用的调查材料。今年上半年，她花了半个月的时间实地走访东北某地的公款使用情况，采访了20多位乡村教师和一些基层教育局的官员。

刘芳发现东北某省足协曾以专项资金的形式向一所农村中心学校捐赠塑胶跑道。但是，因为县里拿不出配套资金。如果要铺设，必须来自学校的公用经费。人工费大概一平米60元，一共4000 ~ 5000平米，大概30万左右。“学校一年还不出来，最多给10万，计划三到四年还清”。

有专家表示:“项目的专项经费往往低于实际资金需求，这种‘实际需求’甚至可能‘自我膨胀’。项目决算审计后，项目超标，但财政停止追加资金。这样就出现了拖欠基础设施建设款的情况。”

“学校建设项目存在资金缺口，很多可以达到七八十万元。实际操作中，配套资金一般由县级承担，从教育费附加中列支。但县里财政不好的时候，承办人就逐渐转到学校。许多农村学校承担着本应由政府财政承担的基本建设项目，挤占公共资金成了他们唯一的选择。”西北师范大学教授周野建议，在进行专项建设预算安排时，实行全成本预算，进一步提高公共支出的科学性和有效性。

4.教师培训比例低，公共资金难以发挥作用。

“我们真的很想出去培训，吸收新的知识和技能。”刚从县城参加完电教设备培训的乡村教师李国说。提高农村教育质量的关键在教师。如果没有足够的培训和专业发展机会，农村学校教师的人力资本就会迅速“贬值”。

采访中，所有受访的乡村教师都强调了接受培训的重要性。但由于与公款相关的支出金额较低，他们“想出去，又不敢出去”。

2006年，财政部、教育部发布《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》，调整了支出范围，取消了以前的大类，改为直接列出使用公用经费的具体项目，如文体活动、公用事业、校舍日常维护、教师培训等。

其中，教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排，用于教师参加培训所需的差旅费、伙食补助费、信息费、住宿费等费用。

然而，根据东北师范大学中国农村教育发展研究院2018年4月对全国18个省份35个县(区)中小学的分层抽样调查，教师培训费占中小学公共财政总预算的比例一般达不到5%。不仅这一比例很小，而且在实际操作中，很多地区和学校并没有完全执行这一规定。

“老师出门远行，钱都没了。”甘肃省某县一所农村小学的校长陈卿承认，花在教师培训上的费用“非常少”。“以前我们可以请市里的专家来进行培训或者出去交流，钱都是从公款中抽出来的。但是，现在花钱的地方越来越多，教师的培训活动自然越来越少。"

2007年，教育部发布《关于进一步完善农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出公共预算要更多向提高教育教学质量倾斜。

“逐步优化公用经费支出，不断优化支出项目结构，引导公用经费提高教育质量。”宗晓华说，具体来说，就是逐步增加“以质量为导向”的公共支出，增加教师培训、教学和研究等方面的预算。在公共资金中，逐步提高这些领域项目支出的金额和比例的底线规定，即不必限制在5%以内。同时，学校也要制定相关的教师培训计划，创新培训形式，比如校本研修，或者组织教师设立小微项目，留足相关经费，提高培训经费的使用效率。

“相对于严格的财务预决算规定、繁杂的分配流程、完善的政策设计，对于农村学校和教师来说，其实问题很简单——把该分配的钱分配出去，花在该花的地方。”宗晓华说。

(应采访对象要求，本文部分采用化名。原题为《延迟分配、灵活使用、因故误用——部分农村学校公用经费为何不到位》)

编辑:任心怡