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新华社上海外国语大学欧盟研究中心常务副主任

目前，在经济和战略领域，欧盟正在逐渐接近日本，而中欧关系却遇到了严重的问题。

在经济领域，2017年12月7日，欧盟宣布已基本完成EU-日经济伙伴关系协定(EPA)谈判。2018年7月17日，欧盟和日本正式签署了这一协议。

与此同时，2017年12月20日，欧盟委员会发布了一份长达466页的中国经济明显扭曲的报告，对中国的经济体制进行了批评。2018年4月16日经过一年多的立法审议，欧盟理事会制定了更加严格的反倾销和反补贴法规，矛头直指中国。

在战略领域，2016年至2018年历届EU-日本峰会均发表联合声明，强调欧洲与日本的“战略伙伴关系”已“翻开新的一页”。相比之下，2016年和2017年的中欧峰会都没有形成联合公报，说明中欧之间存在很深的分歧。2018年中欧峰会发表了联合声明，列出了共同合作的领域和计划，但没有提出促进合作的具体措施。

尤其值得注意的是，欧盟联手美日共同打压中国的战略考虑也在增加。从2017年12月初至2018年9月底，美国、日本和欧盟负责贸易事务的最高官员举行了三次会议，并发表了三边联合声明，称将为世贸组织建立新的规则体系，以抵制某些“第三方国家”的“非市场化政策”，这实际上是在不点名地攻击中国。

所以欧日关系在推进的同时，中欧关系却被蒙上了阴影。

本文着重分析欧盟逐步建立EPA框架的战略机制，希望提供一个具有一定数据准确性和分析深度的学术图景，以厘清中日之间欧盟博弈的特点、规律和根源。

一、欧盟“欧日经济伙伴关系”框架的利益格局

本文总结了欧盟自2013年3月启动EPA谈判以来的博弈情况，发现了两个特点。

(一)欧盟与日本利益分配的不平衡

自2013年3月启动以来，EPA谈判进展缓慢。2017年初特朗普就任美国总统后，欧洲和日本的谈判速度明显加快。到2018年4月，欧盟委员会贸易总司公布了最终的EPA文本，这表明政策框架已经成型。将协议中争议焦点的安排与谈判之初欧盟和日本的立场和诉求进行对比，可以看出欧盟和日本的具体利益分配格局(见表1)。

从表1可以看出，在EPA谈判之初，欧盟和日本各自都有明确的利益诉求，但在2018年4月谈判基本完成并公布协议文本时，欧盟对日本核心利益的照顾和满足程度超过了日本。

关于日本在谈判中最关心的利益问题，即欧盟汽车市场的开放，欧盟几乎完全满足了日本的要求，承诺在一定期限内将日本汽车产品关税降至零，并逐步与日本在技术标准方面进行协调，这意味着在欧洲汽车市场，欧盟将彻底取消日本面临的关税和非关税壁垒。但与此同时，日本并没有完全满足欧盟的核心利益。例如，欧盟对日本食品和农产品市场的开放寄予厚望。但从欧盟进口的各类食品和农产品中，仍有约25%被征收9%至12.5%不等的关税，或保留原有关税但提供免税配额。

欧盟与日本在EPA的利益分配失衡，说明欧盟急于接近日本。

(二)欧盟内部利益博弈的三对矛盾

欧盟内部不同的社会团体对EPA有着利益冲突，产生了几对矛盾。

首先，在欧洲公民社会层面，欧洲企业界、工会和社会福利组织之间存在对立。欧洲商界普遍支持该协议，希望消除日本对欧洲的贸易壁垒。工会担心这一协议会导致“行业空中心主义”，导致制造业工作岗位流失。非营利组织认为，该协议将过度强化欧洲和日本大公司的权力，损害欧洲的民主制度，并导致环境恶化和工人生活水平降低。

其次，在欧洲企业界内部，不同行业对EPA的态度也存在显著差异。一些制造业人士对这一协议有所保留，尤其是汽车制造商，他们认为欧盟零关税向日本开放汽车市场是欠考虑的。然而，农业生产者大多支持欧盟推动EPA谈判。

第三，处于欧洲政治谱系不同位置的政党对EPA框架的态度也不同。在欧盟层面，代表更多商业利益的中右翼党团欧洲人民党(EPP)支持这一架构，而由绿党等左翼政党组成的党团Greens-EFA则明确反对，致力于维护环保、劳工权益等社会福利。自2014年以来，欧洲议会两党之间一直存在旷日持久的争论。前者的影响力更大，因此欧洲议会和欧盟成员国政府普遍支持促进欧盟与日本的贸易和投资关系。

第二，欧盟加速建立“欧日经济伙伴关系”框架的战略动机

目前，欧盟之所以借助已经达成的EPA和即将达成的“战略伙伴关系协定”(SPA)，通过加快与日本的战略双轨谈判，采取向日本靠拢的战略姿态，是因为欧盟的外交决策遭遇了双边、区际和全球决策的困境，不得不重新审视和深刻调整其外交政策的基本框架。

(1)双边层面:欧盟面临“新日本悖论”的决策困境

20世纪80年代，欧美战略研究界提出“日本悖论”，认为日本在当时的国际社会中是“经济巨人、政治侏儒”。尽管它掌握了巨大的财富，却无法转化为强大的国际政治影响力。

2008年以来，欧盟决策层和智库中的一些人感到，虽然欧盟和日本有着共同的价值观，有着高度的相互认同和强大的同盟关系，但双方的双边关系并没有发展，于是提出了“新日本悖论”来概括冷战结束以来欧盟和日本双边关系的长期停滞和衰退。

事实上，进入21世纪后，随着经济全球化的扩大和加速，欧盟与日本的经济关系在冷战结束后变得更加冷淡。特别是2001年中国加入世贸组织后，中国市场的巨大潜力和庞大的经济吸引了越来越多的欧洲企业。在欧盟对外经济关系中，中欧经济关系的重要性不断增加，已经远远超过欧日经济关系。

据欧委会综合统计，1999年至2016年，欧盟从日本进口占其进口总额的比重从10.2%下降到3.9%，对日本出口占欧盟出口的比重从5.3%下降到3.3%。从2006年到2010年的五年间，欧盟对日本的出口每年下降0.6%，从日本的进口每年下降3.2%。2018年9月，总部位于布鲁盖尔的智库布鲁盖尔研究所(Bruggaier Institute)提交给欧洲议会的报告指出，2013年后，欧盟对日本的直接投资每年仅增长0.5%，仅占2016年欧盟对外直接投资总额的1.1%。可见，目前欧日经济关系的发展还是相当缓慢的。

2014年新一届欧洲议会和欧盟委员会成立后，为避免欧盟在新一轮世界经济和全球治理变革中被边缘化，并有效应对欧盟周边趋于碎片化的动荡局面，欧盟决策层对其在国际社会中的角色进行了重大调整，即， 他们不再满足于做一个推动地区经济一体化的“规范性非军事力量”，而是致力于成为一个“更强大的全球行动者”，在欧盟之外的全球事务和地区事务中发挥作用。 为了实现这一目标，欧盟希望进一步加强与美国和日本这两个传统盟友的双边关系。然而，此时欧盟发现，虽然一直与日本是战略盟友，但并没有实质性、制度化的双边合作框架。

换言之，“新日本悖论”已经成为欧盟外交战略的短板。有鉴于此，2015年以来，欧盟加快欧日EPA谈判的意图之一就是解决“新日本悖论”，扭转欧日双边关系长期冷淡的趋势。

(B)地区间层面:欧盟“重返亚洲”宏伟计划无果而终的决策困境。

2011年11月后，美国提出“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略，逐步将其全球战略重心转移到亚太地区，欧洲在美国全球战略中的地位迅速下降。在经济领域，2013年至2015年，美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判也在逐步推进，凸显了亚太地区的战略重要性。

感受到巨大的压力，又不愿意被美国边缘化，欧盟希望以“全球行动者”的身份对亚太事务施加影响。因此，它以2012年11月在老挝举行的亚欧首脑会议(ASEM)为契机，相继提出了对亚太地区的新政策主张，并形成了自己的“重返亚洲”计划。然而，欧盟未能实现其“重返亚洲”的雄心，在亚太地区事务中仍处于相当边缘的地位。

这种尴尬局面是欧盟面临的二级决策困境，也是欧盟积极推动EPA谈判的另一个战略动因。

2011年美国推出“重返亚洲”计划后，欧盟及其成员国的一些决策者立即产生了危机感，推动欧盟制定了新的亚太政策框架。2012年7月，欧盟四个重要成员国意大利、波兰、西班牙和瑞典的外长共同发起倡议，推动欧盟制定新的外交战略。在相关研究报告的基础上，欧盟于2016年6月发布了《外交与安全政策全球战略》，明确提出要“深化对亚洲的经济外交，大幅提升欧盟在亚洲地区安全中的作用”。与此同时，欧盟加大了推动与亚太地区自由贸易谈判的力度。从2011年到2015年，它先后与韩国、新加坡和越南达成所谓的“新一代”自由贸易协定。

然而，欧盟的“重返亚洲”计划收效甚微。一方面，自2012年以来，欧盟未能对亚太地区的许多战略对抗施加实质性影响，如朝鲜核危机和东海与南海的海洋争端。另一方面，欧盟对亚太区域经济一体化进程影响不大，如东盟自由贸易区建设和东亚RCEP谈判。

在这种形势下，通过发展对日关系，特别是经济合作，改变欧盟在亚太事务中的边缘地位，巩固和扩大影响力，是很自然的。

(C)全球层面:欧盟的决策困境是，在推动全球化方面，难以在中国和美国之间选择立场。

作为世界上最大的两个经济体，中国和美国最有条件帮助欧盟继续推动全球化和欧洲一体化。然而，以2016年6月英国对英国退出欧盟的公投为标志，反对全球化和区域一体化的民粹主义势力在欧洲崛起，前所未有地动摇了欧盟固有的概念体系和制度建设。特朗普自2017年1月上台以来，推行贸易保护主义、经济民族主义和右翼保守主义，将美国带入反对全球化和地区一体化的轨道，强烈冲击了欧盟倡导的价值观，深深震撼了欧盟决策者。

在美国政治逐渐民粹化的同时，中国依然认同和支持全球化和区域一体化。然而，欧盟决策者对中国独特的发展道路和经济制度持强烈的否定态度，而且随着中国对欧盟出口和投资的快速增长，欧盟决策者越来越将中国视为扰乱欧盟内部市场、破坏欧盟经济稳定、动摇欧盟价值观的巨大潜在威胁。因此，他们不断推出针对中国的更严格的贸易保护和投资审查政策，并发表报告指责中国经济运行“严重扭曲”。

新形势下，欧盟无法再依赖美国，也不愿意信任中国推动全球化的努力，这成为欧盟面临的第三层决策困境。欧盟觉得必须在中美之外寻找一个可靠的第三方，于是把目光投向了日本。

2017年1月特朗普上台后，欧盟和日本迅速走近，一拍即合。双方迅速加快了战略双轨谈判的进程。2017年7月6日，他们就建立EPA和“战略伙伴关系”初步达成原则协议，并于2017年12月8日完成了EPA的大部分谈判。赋予欧盟协定深远的意义和宏大的定位，以此向世界宣示欧盟和日本共同推进全球化的决心。

2018年4月18日，欧盟委员会主席容克在将EPA文本提交欧盟理事会审议时指出，该协议“向世界发出了明确的信号”，即欧盟和日本“将站在一起捍卫多边主义，反对保护主义”。

因此，在美欧裂痕加深、中欧关系趋冷的背景下，欧盟向日本靠拢是为了继续支持其固有的价值体系，推动全球化进程而做出的战略选择。

三。欧盟推进“欧日经济伙伴关系”框架的战略局限性

目前，欧盟和日本仍处于不断接近的过程中。日本的政策制定者、战略研究界、企业界都对EPA持肯定态度。但是，欧盟和日本相互靠近的过程还是有限度的。受以下两个结构性因素的限制，欧盟与日本在经济和战略领域的合作都很难达到真正的双边战略盟友的水平。

(一)日本经济体制整体条件的局限性

首先，日本的经济和市场规模远远落后于中国。虽然日本仍是仅次于中国的世界第三大经济体，但相对地位正在下降。2010年日本经济基本和中国持平，2015年后下降到不到中国的一半。2016-2017年仅为中国的41%至43%。2010年中国GDP不到世界总量的10%，2015年后将占世界总量的15%左右。

从长远来看，欧洲企业要想扩大在亚太地区的贸易和投资，欧盟要想与亚太地区构建一个能够塑造大局的自由贸易和投资架构，就必须考虑中国的体量，正视中国在亚太地区和世界经济中的突出地位。因此，欧盟在发展与东亚的经济合作时，很难把注意力全部集中在日本身上，更不用说绕过中国了。

其次，日本独特的促进经济运行的制度文化，包括政府控制经济的行政做法和法律做法，以及公司和企业拓展业务的方式，都与欧盟有很大不同，欧洲企业界拓展与日本的合作关系会遇到很大阻力。

(二)美国主导的全球战略联盟体系现有结构的局限性

二战结束以来，欧洲和日本都是美国全球战略联盟体系的一部分。欧盟和日本的对外战略取向，无论是对外经济政策的整体架构，还是对外安全战略，都必须在一定程度上适应美国确立的全球战略基本框架。尽管特朗普上台后美欧裂痕加深，但美国仍主导着以北约为核心的欧洲战略防御体系，制约着欧洲的安全环境，塑造和影响着欧盟对自身安全形势的认知。

自2016年11月以来，欧盟也出台了一系列加强自身军事实力的措施，如发行欧洲防务债券，加强欧洲防务局和欧洲军事委员会等战略安全评估和决策机构，甚至考虑建立一支由欧盟控制的独立军事力量。然而，面对阿拉伯之春和乌克兰危机后中东局势的动荡，严重威胁到欧盟的安全，欧盟仍然

因此，欧盟在发展与日本的合作关系时，必须考虑美国的意图，在战略安全层面不会与美国的态度和立场有明显的抵触。在“低政治”领域，即高度技术性的贸易和投资领域，欧盟可以以更快的速度推进与日本的合作，一般不会受到美国的明显抵制。然而，如果EU-日美合作框架扩展到“高政治”领域，即外交和安全等战略领域，就必须考虑美国的态度。

总之，欧盟和日本都在一定程度上依赖美国，未来恐怕很难摆脱美国的束缚，也很难将合作关系提升到单独的双边战略同盟的层面。

四。欧盟“欧日经济伙伴关系”对中欧关系的影响。

中国和日本是亚太地区经济规模最大、战略意义最重要的两个国家，存在一些矛盾和对立。欧盟一方的战略认知或决策意图的变化，必然会影响到对另一方的政策和态度。这两个方面是相互联系的，不能完全分开。目前欧盟对日本的做法必然会对欧盟处理对华关系产生微妙而深刻的影响。具体来说，这种影响表现在两个方面。

(一)导致欧盟处理与日本和中国经济关系的决策意图发生变化

2013年至2014年，欧盟分别启动与中国和日本的经济合作谈判后，中欧投资全面协定谈判趋于停滞，而欧洲与日本的双轨谈判，尤其是EPA谈判逐渐加速。随着两者的差异越来越大，欧盟处理与日本和中国经济关系的决策意图也发生了变化。从欧盟的贸易战略文件，以及欧盟与中国、日本分别举行的历届峰会和年度商业峰会的公开会谈，都可以看出这种变化。

2010年和2015年，欧盟委员会贸易总司发布了具有白皮书性质的欧盟贸易战略文件。2010年的贸易战略文件将中国视为“欧盟第二大贸易伙伴”，将日本排在中国之后，而2015年的贸易战略文件将日本排在中国之前。首先阐述了欧盟达成EU-日EPA的计划，指出这是欧盟目前应该优先考虑的战略选项，然后阐述了欧盟对华政策，用冷词直言，中国“应该满足欧盟提出的条件”。

自2013年以来，欧盟与中日领导人分别举行了四次双边峰会，欧盟与中日分别举行的年度双边工商峰会一般在峰会前后举行。对比欧盟在峰会和工商峰会上对欧日经济关系和中欧经济关系的评价，也可以看到类似的细微变化。

(二)促进欧盟对欧日和中欧战略伙伴关系的整体态度。

自2013年以来，欧盟对中国和日本的态度出现了几次分歧。

第一，虽然欧盟对EU-日战略伙伴关系的总体定位没有改变，希望“开启新的篇章”，但对中欧战略伙伴关系的定位和期待却逐渐变得相当模糊。欧盟理事会前主席赫尔曼·范龙佩在2013年还在期待“将中欧战略伙伴关系提升到一个新的高度”，而2014年后的欧盟新领导层不再阐述中欧关系的战略定位，而是承认存在分歧。2016年和2017年中欧峰会未能发表联合公报。

其次，在经济合作层面，欧盟对中国的整体态度表现出一定程度的负面色彩，而对日本的期待却在不断上升。

再次，在战略安全层面，欧盟对安倍的“积极和平主义”战略理念明确表示认可和理解，而对中国的“新型大国关系”等外交战略基本理念却鲜有提及。可见，欧盟对中国和日本的战略认知和定位是有差异的，而且这种差异还在加大。

(三)中国的对策

目前，特朗普政府坚持推行经济民族主义和贸易保护主义政策，对欧盟发起贸易制裁，使得美欧矛盾更加尖锐；另一方面，2017年12月以来的美日欧三边贸易官员会议，都透露出欧盟联合美日在世界经济事务中打压中国的倾向。在这种形势下，欧盟对EPA的期待将进一步增强。

笔者认为，中国可以从以下几个方面来应对。

第一，尽量突出中欧对世界经济发展方向的共识，尽量避免美日欧针对中国的三边合作。借助中欧之间的各种对话机制，中国可以强调其继续推动全球化的坚定立场，耐心解释中欧在维护国际多边贸易体制和全球经济治理结构方面的共识，强调中欧共同面临特朗普政府贸易战的压力，并尽力敦促欧盟认可世贸组织改革的“中国方案”。

第二，为了保持中欧贸易和投资关系的健康发展，中国可以考虑采取一些措施。首先，EPA框架会导致中欧双边贸易投资格局产生一定的转移效应。特别是中国的汽车、电器等高端消费品制造业，可能面临出口市场份额萎缩、对欧投资受阻的压力。中国应做好规划，消除这种转移效应的负面影响。其次，中国可以考虑释放一些积极信号，吸引欧盟加快中欧投资全面协定谈判，比如考虑适度向欧盟企业开放金融服务和政府采购市场，继续优化欧洲企业在华营商环境等。

第三，准确把握欧盟的价值观、思维方式和话语体系，从理念层面继续开展“润物细无声”的对欧盟公共外交活动。

欧盟一直强调自己是“规范力量”，重视思想和价值观的作用。2015年以来，随着亚太战略形势的变化和EPA谈判速度的加快，日本财团、公司和非政府组织越来越频繁地在布鲁塞尔进行政治游说、组织学术研讨会和交流活动，打出“欧日共同价值观”和“中国威胁论”的牌子，潜移默化地深刻影响着欧盟对亚太决策的分析视角和话语体系。有鉴于此，中国需要使用欧盟能够理解的话语和概念，加强对欧公共外交，解释中欧之间的共识，展示中国提供“国际公共产品”的意愿，并将有关“一带一路”倡议和中国-中东欧“16+1”合作机制的叙事纳入这样一个框架，以赢得欧盟的理解和认同。

总之，形势的变化对中欧关系的未来发展提出了新的挑战和要求，我们需要妥善应对。