中央地方共享税(中央地方共享税有哪些)

当前，在中央和地方收入同步减少的背景下，有必要调整中央和地方的收入划分，调整的原则是在保持中央和地方财政结构相对稳定的同时，适度向地方倾斜。

本报记者/何斌

财税体制改革这块“最难啃的骨头”可能迎来突破。

日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央和地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)。这份文件旨在理顺中央与地方的财政分配关系，支持地方政府减免税费，缓解财政困难。

更值得注意的是，《方案》明确了调整中央与地方收入划分的多项措施，包括增值税收入划分、津贴与退税分享机制、消费税收入划分和征收环节调整等。

文件一出，引起舆论关注，为十字路口的中央和地方收入划分规划了改革路线图。

从40年前“大锅饭”体制的终结，到20多年前的分税制改革，中央与地方财政关系的每一次变化，不仅影响着未来几十年的投资，也对经济发展方式产生了一定的影响。

现在，中央和地方的财政收入关系再次走到了十字路口，会带来什么影响，值得观察。

两大税种分为中央税和地方税。

2016年5月1日全面实施“营改增”后，各行业企业缴纳的增值税将纳入中央与地方共享范围。在两到三年的过渡期内，中央和地方政府将按照“五五分成”的原则划分增值税收入。

现在过渡期来了，对于最大税种的增值税，《方案》首先明确增值税“五五分成”比例继续稳定。

“地方政府只有知道自己有多少钱，才能合理制定未来的支出政策。”中国财政科学研究院副院长白景明向《中国新闻周刊》分析，在保持现有财政格局总体稳定的大原则下，明确“五五开”期间继续分享增值税收入，将稳定地方收入预期，为经济社会发展计划的实施提供财政保障。

今年3月，财政部、国家税务总局和海关总署联合发布了《关于深化增值税改革政策的公告》。自今年4月1日起，中国试行增值税最终金额退税制度。增值税一般纳税人只要符合规定条件，不区分行业，就可以申请退还增值税增量金额。9月4日，财政部、国家税务总局再次发布公告，提高部分先进制造业退税额度，允许计算符合条件的增量退税额度全额返还。

这一政策大大缓解了企业的现金流压力。根据国家税务总局发布的消息，近年来正在转型升级的东风乘用车公司2018年共获得增值税留抵退税2.56亿元。预计今年10月这家公司就能享受到1.53亿元的增值税免抵退税。

然而，在“五五分成”的模式下，地方政府还面临着50%的免税额，这对于已经面临收入减少的地方政府来说，无疑是一个巨大的财政压力。

为缓解部分地区代扣代缴压力，方案调整完善增值税代扣代缴分享机制，规定增值税代扣代缴地方分享(50%)由企业所在地总负担(50%)先调整为15%，其余35%由企业所在地暂缴，再由各地按照上一年度增值税分享比例均衡分享。多交的部分按月从中央财政划转到企业所在地省级财政。

在国家经济战略研究院副研究员江镇看来，此举既减轻了地方政府的财政压力，又平衡了地区间的财政收入，因为退税或固定投资量大的地区往往是经济发展缓慢、财力有限的后发地区。要么是R&D投资大、创新型中小企业多的地区。虽然区域财力雄厚，但要激发企业创新，还必须面对退税压力。

江镇给《中国新闻周刊》举了一个例子，假设深圳某手机厂商需要向河北某钢铁厂商购买钢材，手机厂商的进项税支付给河北，而销项税在深圳，退税由深圳承担，造成了不公平的局面。根据《方案》，深圳将首先承担15%的退税，其余部分由中央统筹调控，有利于体现公平原则。

在方案中的三大措施中，更大的亮点在于消费税的调整，不仅将征收环节后移，而且将征收从生产(进口)环节改为批发或零售环节，甚至还计划将消费税稳步分配给地方政府。

根据《方案》，首先对高档手表、贵重首饰、珠宝玉石等条件成熟的品目先行试点，然后结合消费税立法对其他符合条件的品目进行改革。调整后的存量核定基数由地方政府划转到中央政府，增量部分原则上归地方政府，以保证中央和地方现有财政结构的稳定。

财政部公布的最新数据显示，今年1-9月，我国国内消费税收入亿元，同比增长15.8%。如果消费税全部转移到地方，将成为稳定的地方税，大大增加地方财政收入。我国目前对15类商品征收消费税，包括香烟、成品油、汽车、酒、贵重珠宝、摩托车、高档手表、高尔夫球及固定物、游艇、高档化妆品、木质一次性筷子、实木地板、鞭炮、电池、油漆等。其中，烟、油、车、酒等四种商品贡献了国内99%的消费税，仅烟草制品的消费税在2018年就占到了53%以上。

“《方案》只是对部分项目进行试点，主要起到示范作用，而如果征管环节后移，征管成本对烟酒车用油四项也将是一大考验。”江镇认为，除了烟草制品在批发和零售环节实行专卖制度外，其他大项都在批发和零售环节进行了征管，从集中几个生产商到所有批发零售商，从集中征管到分散征管。没有可靠的征管经验，很容易增加征管成本。

一些专家还表达了另一种担忧。对外经济贸易大学国际经济贸易学院财税系教授郑融认为，15类消费税要么是损害健康的，要么是破坏环境的，要么是奢侈消费品，要么是资源枯竭型商品，都体现了“禁止征收”的调控作用。如果分配给地方政府，必然会出台刺激消费的政策，以增加收入。

以烟草为例。云南是烟草大省，消费税多在云南征收。过去消费税是中央税，要上缴中央。如果分配给地方，为了获得这部分税收，可能会在一定程度上刺激地方政府对这些地区的投资。“消费税不是鼓励消费，而是鼓励生产，这是不应该的。”江镇说。

紧缺的地方财政。

《方案》的初衷是进一步理顺中央与地方的分配关系，支持地方落实减税降费政策，缓解财政困难。

“营改增”全面实施后，地方政府失去了营业税这一主体税种，地方财政运行困难并未得到缓解。

事实上，个税改革后，今年1-9月个人所得税也下降了29.7%，根据今年的政府工作报告，全年将减轻企业税负和社保缴费近2万亿元，地方财政减负形势严峻。

10月16日，国务院常务会议信息显示，今年前8个月，全国减税降费超过15万亿元，预计全年减税降费将超过2万亿元的目标。

在此背景下，地方财政收入大幅减少。目前，已有16个省(市、自治区)公布了1-8月财政收入情况，其中14个省(市、自治区)财政收入同比增速远低于2018年同期水平。财政收入同比负增长的省(市、自治区)有5个，吉林省降幅为9.4%。

财政部刚刚公布的数据显示，今年1-9月，地方一般公共预算本级支出亿元，同比增长9.4%。地方收支矛盾日益突出，一些地方的财力面临很大困难。

“很多地方连维持‘三包’都成问题，更别说投资建设了。”江镇介绍，所谓“三保”，就是保工资、保经营、保民生，这是地方财力最基本的保障。

但在政绩观的刺激下，各地的建设和投资需求都很大。统计显示，今年以来基建投资增速保持在4.0%左右。自8月份以来，增长率已连续两个月上升。前三季度，基础设施投资同比增长4.5%。三大基础设施行业中，道路运输投资增长7.9%；公共设施管理投资增长0.9%，增速由负转正。

“税”减少的收入可能会被“费”抵消。财政数据显示，今年1-9月，全国一般公共预算税收收入亿元，同比下降0.4%；非税收入亿元，同比增长29.2%。地方政府性基金预算收入亿元，同比增长8.3%，其中土地出让收入增长5.8%。

与此同时，一些地方政府将目光投向了债务融资。最新数据显示，今年前9个月，共发行地方债.91亿元，其中新发行债券.09亿元，发行进度99.43%。今年，新发行的地方债券几乎达到了全国人大批准的债务限额。

无论是借贷还是收费，对于地方财力来说都是不可持续的，不仅会破坏地方的营商环境，还会带来巨大的债务风险。

在这种情况下，政府和学术界开始反思分税制，试图解决中央和地方财政收入如何划分的难题。

收入分割亟待解决。

1994年的分税制改革重新划分了中央政府和地方政府的财权，财权上移，事权下移，加强了中央政府的宏观调控能力。

“总的来说，分税制改革适应了中国市场经济的发展，在处理中央与地方、政府与企业的关系方面发挥了重要作用，但现在一些问题开始出现。”中央财经大学财税学院教授、蔡中-中正鹏远地方财政投融资研究院执行院长温来成对《中国新闻周刊》进一步解释说，比如营改增后，地方政府缺乏独立的主体税种。营改增前，营业税一般占地方财政收入的23%至25%，无论是经济发达地区还是中西部地区，几乎都占到了财力的四分之一。

营改增后，增值税成为中央和地方的共享税，地方政府没有主体税源。“目前地方税缩水，中央税缩水，共享税规模过大。”文来成说。这两年随着减税减工力度的加大，对于地方财政来说，收入减少了，支出却没有压缩，地方政府财力紧张。除了适度增加债券发行，还需要对中央和地方的分配关系进行一些调整。

“在中央和地方收入同步减少的背景下，有必要调整中央和地方的收入划分，而调整的原则其实早在十八届三中全会就已经确定。因此，在保持中央和地方财政结构相对稳定的原则下，适度向地方政府倾斜。”白景明说。

十八届三中全会对新一轮财税体制改革提出了三大任务:完善预算管理制度，健全税收制度，建立事权与支出责任相适应的制度。六年来，随着新预算法的颁布实施，预算管理制度改革取得实质性进展，以“营改增”和个人所得税改革为代表的税制改革也在不断推进。

相比之下，中央与地方财政关系改革总体进展仍然较为缓慢，成为新一轮财税体制改革中的一块“硬骨头”。尤其是在整体财政收入萎缩的情况下，地方事权与财权的矛盾尤为突出。

以增值税和消费税为抓手，这个《方案》能否托起和推动中央与地方事权和支出责任改革？在温来成看来，这次调整只是局部或阶段性的调整。为了更好地处理中央和地方的关系，必须全面调整现行的分税制。他认为，现在的情况和1994年分税制改革的初衷还有一段距离。从国际经验来看，在划分中央和地方收入时，世界各国都是以中央财政层级为主，一般在60%以上。而中国中央财政本级的比重近年来实际上是在下降的，目前只有47%左右。

“目前只能通过阶段性调整，暂时缓解地方财政困难。等一切条件成熟，关系理顺了，下一步就是彻底改革现行的分税制，让中央和地方的关系理顺。”温来成表示，根据目前中央的政策，要稳定目前中央和地方之间的财力分配格局。然而，随着营改增的全面实施，中央和地方政府之间的关系必须加快。“否则，地方政府将没有主要财力，后续相关政策的实施将越来越困难。”

温来成认为，在现行体制下，地方政府对土地财政的依赖度仍然很高，有些地方甚至达到60%左右。至于税费关系，目前地方政府对“费”的依赖度也比较高。

虽然《方案》对消费税划转地方做出了相关指引，但在不少专家看来，将15项消费税全部划转到地方并不现实，但此举为完善地方税制提供了一些思路。下一步，无论是房产税、环境税、资源税等。能否填入地方税，成为相对稳定的地方主体税种，理论界一直在讨论。

温来成认为，1994年的分税制改革只是解决了税收问题，并没有涉及地方政府的债务问题和地方政府的收费权限问题。目前税、费、债脱节。下一步要把这些资金来源作为一个整体来考虑，形成一个完整的方案，让地方政府有相应的财力来履行自己的责任和权力，实现财权和事权的匹配。

“在这个过程中，必须强调的是，在划分财政收入时，要保证中央财政收入在全国财政收入中占主导地位，然后通过转移支付，大部分支出可以在地方实现。”温来成说，“就是在制度设计上，作为一个大国，要保证中央政府的宏观调控能力和中央政令的畅通。在市场经济条件下，中央政府的权力，该下放给地方政府或企业的，必须下放，该集中的，也必须集中。不能简单理解为放权让利。”

在江镇看来，下一步个税改革最大的问题是明确事权，各级政府应该做什么，应该承担什么样的支付责任。需要明确的是，可以探索建立适合国家主体功能区的财权事权制度，有所为有所不为。有的地方集中力量保护生态就够了，有的地方可以开发项目，进行土地建设。

“总的来说，改革其实是一个联动的过程，一个有机的系统，不是单兵突进。财税体制改革归根结底还是要针对社会经济发展最根本的问题。”江镇说。